Предложения для решения проблем формирования налога на прибыль.

Налоговое законодательство, действующее в НГК, создано в 1992 году. Оно не было полностью адаптировано к рыночным условиям и поэтому носит чисто фискальный характер, преследуя цель наполнить бюджет любой ценой сегодня, даже за счет сокращения производства и производственной базы для его расширения, а, следовательно, и налогооблагаемой базы завтра.

Номинальное (начисленное) налоговое бремя значительно превышает финансовые возможности отрасли. В структуре полных затрат в нефтяном комплексе России на долю налогов приходится более 40%, они являются основной затратной статьей.

В значительной степени из-за высокой доли налогов в цене и негибкого характера налогообложения, при котором налогооблагаемой базой является валовая выручка, а не прибыль, последние годы полные затраты нефтяного комплекса России устойчиво превышали его валовую выручку, несмотря на существенный рост последней.

В нефтяной отрасли, с одной стороны, возвратность вложенных средств обеспечивается только на 80%, с другой стороны, средняя собираемость налогов не превышает, как правило, 80-85% (в целом по народному хозяйству - 40-50%). Устойчивый характер средней собираемости налогов в течение долгого времени позволяет утверждать, что именно фактический уровень собираемости налогов является сегодня верхним пределом налогового бремени, которое НГК способен выдержать. Превышение этого уровня ведет к невозможности для компаний одновременно уплачивать налоги и финансировать инвестиции без лавинообразного увеличения задолженности (инвестиционный аспект проблемы неплатежей). Установление запретительного, фискально-ориентированного налогообложения ведет к необоснованному начислению на компании НГК, являющиеся основными плательщиками налогов в бюджеты всех уровней, штрафных санкций, пени и т.д.

Совершенствование действующей налоговой системы должно идти по пути ее упрощения, повышения ее гибкости и адаптивности, ориентированности на налогообложение прибыли. Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать, как сравнительные горно-геологические условия, так и фазу «естественной динамики», на которой находится тот или иной проект. Следует учитывать сокращение рентной составляющей в цене (в ряде случаев - до нуля), что должно найти свое отражение и в акцизной политике. При сохранении акциза его величина должна соответствовать ренте на конкретном объекте. Однако, в принципе, акциз на нефть должен быть заменен на иной рентный платеж. Следует ожидать появления большого количества без акцизных объектов, а налог на нормальную прибыль будет становиться доминирующим в структуре выплат государству. Для небольших объектов, операции на которых поддаются типизации, а результаты колеблются в небольших интервалах (например, гидроразрыв на отдельных месторождениях), могут быть введены иные специальные режимы налогообложения.

Конечной целью реформы системы налогообложения в НГК (и других минерально-сырьевых отраслях) должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов:
- первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм изъятия - налог на прибыль);
- второй уровень - изъятие государством разумно обоснованной части горной ренты, т.е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия «природного фактора», отсутствующего в других отраслях экономики (механизм изъятия - роялти, учитывающий как сравнительные горно-геологические условия, так и стадию «естественной динамики», на которой находится проект);
- третий уровень - изъятие государством разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т.е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм изъятия - налог на сверхприбыль, учитывающий стадию «естественной динамики», на которой находится проект).

В рамках этой системы необходимо не столько пересмотреть существующий механизм формирования акциза, сколько полностью отказаться от его применения в добывающих отраслях. В соответствии с мировой практикой и экономической логикой, «акциз» - это налог на конечного потребителя, налог на предметы роскоши и плата за вредные привычки. Традиционно подакцизные товары - это алкоголь, табак, но не нефть и газ, являющиеся сырьем для широкого спектра отраслей народного хозяйства. Именно поэтому в такой трехуровневой системе налогообложения место акциза должна будет занять одна из разновидностей налога на сверхприбыль нефтегазовых компаний, являющаяся по сути своей рентным платежом, нацеленным на изъятие дифференциальной ренты, со скользящей шкалой, обеспечивающей изменение этого налога, как в сторону повышения, так и в сторону понижения.

Необходимо привести номинальную (начисленную) налоговую нагрузку и механизм ее взимания в соответствие с реальными возможностями плательщиков, что в настоящее время означает необходимость снижения налоговых ставок, перехода от жестких фискальных к гибким финансово-экономическим механизмам налогообложения, учитывающим динамично изменяющиеся условия работы налогоплательщиков в НГК. Решение данной задачи распадается на две составляющие:
- на приведение в соответствие с реальными возможностями плательщиков уровня и структуры общехозяйственных налогов;
- на реформу специального налогообложения предприятий нефтяного комплекса.

Совместными усилиями Министерства и нефтегазовых компаний обоснованы и подготовлены в виде соответствующих законопроектов предложения по изменению специального налогообложения, отражающие, на наш взгляд, как баланс интересов государства и производителей, так и баланс интересов фискально-ориентированных и инвестиционно-ориентированных государственных ведомств. Эти предложения включают:

По налогообложению нефтепродуктов:
- перенос основной налоговой нагрузки из сферы производства в сферу торговли нефтепродуктами, с максимальным приближением к стадии их конечного потребления;
- придание налогам на нефтепродукты экологической направленности и функции стимулирования НТП в нефтепереработке путем дифференциации ставки акциза для этилированных и неэтилированных бензинов и ставки налога на реализацию горюче-смазочных материалов для различных ГСМ (в диапазоне, начиная с нуля), в частности, ее снижение на бензины с пониженным содержанием бензола и ароматических углеводородов, а также на малосернистые дизельные топлива.

По налогообложению недропользования:
- разработан механизм гибкого изъятия части формирующего сверхприбыль рентного дохода при добыче углеводородов после обеспечения возврата вложенных инвестиций, в форме налога на дополнительный доход от добычи углеводородов;
- разработан проект закона по стимулированию добычи углеводородов из малопродуктивных участков недр;
- законодательно определен конкурсный или переговорный механизм установления ставок специальных платежей за право пользования недрами при добыче нефти (роялти), уровень которых должен быть закреплен в лицензии на право пользования недрами. Таким образом, по новым лицензионным участкам может быть установлен рациональный уровень роялти. Однако, для подавляющей части разрабатываемых месторождений ставки роялти, являющегося фискально-ориентированным платежом, были установлены в рамках административных процедур в отличных от действующих экономических условий, в частности - при существовавшем ранее более льготном налоговом режиме в недропользовании. В результате в настоящее время эти ставки, как правило, превышают возможности добывающих предприятий по их уплате при условии сохранения приемлемого уровня рентабельности. Допускаемое законом «О недрах» законодательное введение понижающих коэффициентов для действующих ставок роялти, в том числе путем переговоров между государством и пользователями недрами, не применяется в силу отсутствия практического механизма его реализации. Кардинальное решение проблемы могло бы быть обеспечено при условии полного пересмотра экономических условий действующих лицензий с закреплением в новых лицензионных соглашениях размера и порядка взимания всех платежей недр пользователей с учетом конкретных условий объекта недропользования на весь срок инвестиционного проекта его разработки. Однако, процесс переоформления лицензий в полномасштабные с юридической точки зрения лицензионные соглашения - длительный процесс, сопряженный с высокими издержками, как для государственных структур, так и для самих компаний. Поэтому частичное решение проблемы может быть обеспечено путем разработки и введения в действие порядка применения существующей законодательной нормы о понижающих уровень роялти коэффициентах.

Принятие указанных изменений в специальное налоговое законодательство при условии определенного смягчения общехозяйственного налогообложения является необходимым условием для решения задач:
- повышения уровня собираемости налогов, недопущения возникновения (наращивания) задолженности налогоплательщиков перед бюджетом;
- создания объективного механизма определения и контроля уровня цен в качестве базы налогообложения. В качестве такого механизма может рассматриваться, например, создание рынка фьючерсных контрактов.

Рациональное изменение налоговой системы неизбежно ведет к увеличению добычи. В условиях, когда возможности экспорта ограничены существующей инфраструктурой, используемой сегодня с максимальной загрузкой, краткосрочный эффект от снижения налогового бремени благоприятно скажется, в первую очередь, на внутреннем рынке, поскольку приведет к увеличению предложения на нем. Насыщение внутреннего рынка вызовет снижение цен, в том числе розничных (на АЗС), и исключит саму причину появления «бензиновых кризисов». В условиях насыщения внутреннего рынка у государства и компаний появляются дополнительные экономические стимулы для создания коммерческих запасов нефти и нефтепродуктов (например, через механизм уплаты налогов нефтью) плюс формирования механизма биржевой торговли жидким топливом и создания нефтяной биржи, переходу к основанному на биржевых котировках механизму ценообразования.

В частности, предлагаемые меры позволят значительно сократить амплитуду колебаний цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, сделать предсказуемыми прогнозные затраты основных бюджетополучателей на топливообеспечение.

В долгосрочном плане, вызванное снижением налогов насыщение внутреннего рынка, натолкнувшись на нехватку экспортной инфраструктуры, приведет к расширению капиталовложений в системы транспортировки углеводородов, в повышение их пропускной способности (трубопроводы, экспортные терминалы и т.п.). Это приведет к дополнительным макроэкономическим эффектам, поскольку мультипликатор инвестиций в транспортные системы существенно выше, чем при освоении месторождений.

В направлении рационализации действующей налоговой системы могут действовать также следующие меры:
- введение в законодательство о налогах и сборах понятия «консолидированная группа налогоплательщиков», предоставляющего право основному обществу выступать единым налогоплательщиком по всем налогам и сборам своих дочерних обществ;
- введение порядка уплаты НДС и акцизов по методу исчисления выручки от реализации продукции по дате ее фактической оплаты, а не по дате отгрузки, или с выставлением штрафных санкций не поставщику, а неплательщику за поставленные энергоресурсы;
- разрешение уменьшать налоговую базу для расчета налога на прибыль предприятий и организаций на сумму всех необходимых и документально подтвержденных расходов (расходы на НИОКР, освоение новых технологий, затраты на выпуск ценных бумаг, расходы на привлечение заемных средств и т.п.).

Учитывая высокую долю в разработке трудно извлекаемых запасов, необходима первоочередная рационализация налогообложения малодебитных скважин. Она обеспечит экономическую возможность широкомасштабного применения современных технологий по повышению эффективности разработки месторождений, таких как бурение горизонтальных стволов (в том числе из старых скважин), глубокопроникающий гидроразрыв пластов, вторичная перфорация с более глубоким проникновением в пласт, различные методы физико-химического воздействия на призабойную зону пласта и т.д. Применение этих технологий позволит на «старом» фонде скважин получать приросты дебитов, превосходящие дебиты новых скважин при кратно меньших затратах.

Налоговый эксперимент, проведенный в Татарстане (налоговые льготы, предоставленные Кабинетом Министров Республики Татарстан компании «Татнефть»), показал, что введение даже на региональном уровне гибкого налогового законодательства, учитывающего изложенные выше факторы, ведет к существенному увеличению извлечения нефти и росту социально-экономических эффектов за счет сохранения занятости (с получением работниками зарплаты, а не пособия по безработице) и общеэкономических (налог на прибыль) и косвенных налогов и других мультипликативных эффектов от развития отрасли и для региона, и для Федерации.

Самые ориентировочные расчеты свидетельствуют, что в результате намечаемого увеличения добычи нефти и газа (в 2005 году до 285-335 млн тонн и 650-680 млрд м3 против, соответственно, 225-230 млн тонн и 580-625 млрд м3, если не менять существующую налоговую, ценовую и макроэкономическую политику), доходы консолидированного бюджета возрастут против расчетного варианта не менее чем на 25-30%.

Проект аналогичного Федерального закона разработан и проходит согласование с заинтересованными Министерствами.

Не менее важно для перспективного развития НГК создание такой системы налогообложения конверсируемых оборонных предприятий, которая бы обеспечивала конкурентоспособность создаваемого ими оборудования для морской добычи нефти и газа и освоения месторождений углеводородов на континентальном шельфе арктических морей (в первую очередь - Баренцева и Карского).

На решение проблем, отмеченных в разделе 14, нацелены законопроекты №№ 17(3), 18(3), 31(3), 33(3), 34(3), 36(3), 38(3), 39(3), 6(4), 9(4), 12(4), 13(4), 14(4), 16(4), 17(4), 18(4) в прилагаемой сводной справке о проектах законодательных и иных нормативных актов, регулирующих деятельность НГК.

Таблица 4. Результаты налогового эксперимента в Татарстане