 |
Состав административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами
|
|
|
|
Как подчеркивается в Постановлении <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DFF154A306BE6C3DE0C3C8E92C3E303FED4AA4D117C7F3I224L> Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П, из ч. 2 ст. 54 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DEF852A10DE36635B9CFCAEE23612738A446A5D115C7IF27L> Конституции РФ следует, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями.
Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (п. 1.1 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DFF154A306BE6C3DE0C3C8E92C3E303FED4AA4D117C7F3I224L> названного Постановления).
Рассмотрим состав административного правонарушения.
Объектами административных правонарушений являются общественные отношения, которые регулируются и охраняются нормами административного права в сферах исполнительной власти, предусматривающими применение видов административного наказания (ст. 3.2 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F22BIA2DL> КоАП РФ). Объектами защиты от административных правонарушений согласно ст. 1.2 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F22DIA26L> являются: права и свободы человека и гражданина; охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; защита общественной нравственности; охрана окружающей среды; охрана установленного порядка осуществления государственной власти; охрана общественного порядка и общественной безопасности, собственности; защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, государства и общества.
|
|
|
Объективную сторону административного правонарушения составляет противоправное действие (бездействие), нарушающее установленные законодательной нормой либо иными нормативными правовыми актами правила; действие (бездействие), причинившее вред общественным отношениям. Она характеризуется способом, местом, временем, а также особенностями орудия или средства совершения правонарушения и другими обстоятельствами. Кроме того, она может характеризоваться такими признаками, как повторность, систематичность, злостность.
Как указывалось выше, субъектами административных правонарушений являются физические и юридические лица.
Необходимым элементом его состава является вина.
Хотелось бы отметить, что в зарубежном законодательстве к юридическим лицам довольно часто применяется уголовная ответственность вместо административной.
Например, значительный интерес представляют Рекомендация Комитета министров стран - членов Совета Европы по ответственности предприятий - юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, принятая 20 декабря 1988 г., разработанная комитетом экспертов в области уголовной ответственности корпоративных единиц по решению Европейского комитета по криминальным проблемам, и Меморандум с комментариями к этой Рекомендации. В этих документах отмечались следующие основания установления такой ответственности для юридических лиц: 1) растущее число правонарушений, совершаемых в ходе ведения предприятиями своей деятельности, что наносит значительный вред отдельным лицам и обществу в целом; 2) желательность возложения ответственности в случаях, когда выгода извлекается из незаконной деятельности; 3) трудности в установлении конкретных лиц, которые должны отвечать за совершенное преступление, связанные со сложной структурой управления предприятием; 4) недостаточная эффективность применения санкций к отдельному лицу для предотвращения совершения предприятием новых правонарушений; 5) необходимость наказания предприятий за незаконную деятельность, с тем чтобы предотвращать дальнейшие правонарушения и взыскивать нанесенный ущерб.
|
|
|
Согласно данной Рекомендации на предприятия, ведущие хозяйственную деятельность, должна налагаться ответственность за правонарушения, совершенные ими в ходе ведения своей деятельности, даже если правонарушения не были связаны с выполняемыми предприятием задачами. Предприятие должно нести ответственность независимо от того, было ли установлено конкретное лицо, в действии (бездействии) которого содержался состав правонарушения. Если такое лицо установлено, то привлечение к ответственности предприятия не должно освобождать от ответственности физическое лицо, виновное в правонарушении. В частности, лица, выполняющие управленческие функции на предприятии, должны отвечать за нарушения при выполнении своих обязанностей, если это привело к совершению правонарушения.
Предприятие не должно нести ответственность, если управление предприятием не было задействовано в правонарушении и предпринимало все необходимые меры для его предотвращения. При этом термин «задействовано» употребляется в очень широком значении. Управление предприятием считается задействованным в правонарушении и в том случае, если оно, зная о факте правонарушения, принимает полученную от этого прибыль.
Комитет рекомендовал предусмотреть следующие санкции в отношении предприятий - юридических лиц, совершивших правонарушение, и применять их отдельно или в сочетании с другими в качестве основных или вспомогательных предписаний и, возможно, с отсрочкой применения этих санкций и мер: предупреждение, выговор, обязательство, занесенное в судебный протокол; принятие решения, в котором объявляется об ответственности, без наложения санкций; штраф или иная финансовая санкция; конфискация имущества, которое использовалось при совершении преступления либо приобретено в результате незаконной деятельности; введение запрета на определенные виды деятельности предприятия; лишение финансовых привилегий и субсидий; запрет на рекламу товаров или услуг; отзыв лицензии; снятие управляющих с занимаемых должностей; назначение судебными органами временного управления; закрытие предприятия; ликвидация компании; взыскание компенсации и (или) реституции в пользу потерпевших; восстановление прежнего состояния; опубликование решения о наложении санкций либо иных мер.
|
|
|
Привлечение предприятий к уголовной ответственности должно осуществляться, когда характер правонарушения, степень вины со стороны предприятия, последствия правонарушения для общества и необходимость предотвращения дальнейших правонарушений требуют наложения уголовных санкций. При этом, как подчеркнули эксперты, разрабатывавшие рассматриваемую нами Рекомендацию, может оказаться необходимым отойти от традиционных концепций вины, виновности и использовать систему ответственности, основанную на принципе социальной вины.Международный конгресс по уголовному праву, проходивший в Риме в 1953 г., высказался в принципе за допустимость уголовной ответственности юридических лиц и за возможность применения в отношении их карательных санкций. VII Международный конгресс по уголовному праву, состоявшийся в Афинах в 1957 г., в своей резолюции отметил, что «юридические лица могут нести ответственность за преступления только в случаях, предусмотренных отдельными законодательными системами».
Итак, во-первых, при привлечении к административной ответственности юридических лиц следует учитывать прежде всего статус юридического лица, так как административная и гражданская правосубъектность не совпадают.
Как было отмечено выше, административно-правовой статус юридического лица в общем смысле характеризуется совокупностью норм, предусмотренных кодексами, законами, подзаконными нормативными правовыми актами и учредительными документами, определяющими права и обязанности юридического лица в различных сферах экономической и социально-культурной деятельности, а также в сфере административно-управленческих отношений.
|
|
|
Для того чтобы организация рассматривалась в качестве юридического лица, она должна быть зарегистрирована в таком качестве или приобрести статус юридического лица по иному законному основанию.
Отсюда, в частности, следует невозможность привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц. Представляется, что единственной мерой административной ответственности подобных образований за не соответствующее административному закону поведение может являться исключительно административное запрещение их деятельности, ipso facto - их ликвидация.
Напротив, такие публично-правовые образования, как организации, не требующие государственной регистрации и прямо упомянутые в ГК <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF455A001B03137E89AC4EB2BI321L> РФ в качестве юридических лиц или даже в таком качестве не упомянутые, однако приобретшие подобный статус на основании иных (помимо ГК РФ) актов законодательства, не могут быть исключены из числа субъектов административной ответственности. Так, профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные самостоятельные участники гражданского оборота подвержены административной ответственности.
Федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, избирательные комиссии и т.п. административно деликтоспособны на основании соответствующих законов РФ.
Следует заметить, что Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF15DA606B73137E89AC4EB2BI321L> Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» подготовлен проект <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A013F4193D603D5F452A30EBE6C3DE0C3C8E9I22CL> изменений в разд. I - III, VI, VII ГК РФ в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603D5F555A303BE6C3DE0C3C8E9I22CL> развития гражданского законодательства Российской Федерации. Согласно данному проекту, в частности, юридические лица получают гражданские права и гражданские обязанности наряду с физическими лицами; предполагается ввести новые понятия, разделяющие юридические лица на корпоративные (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы) и унитарные (государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации); некоммерческим организациям предполагается дать наименования «некоммерческие корпоративные организации» и «некоммерческие унитарные организации».
|
|
|
Во-вторых, в отношении юридических лиц могут применяться лишь пять видов административных наказаний из девяти, предусмотренных КоАП <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2BI321L> РФ. Законами субъектов РФ могут устанавливаться только предупреждение и административный штраф.
Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.
Большое количество статей Особенной части <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F32BIA27L> КоАП РФ предусматривает возможность назначения юридическим лицам наказания в виде административного приостановления деятельности. Такой вид наказания, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, с 1 июля 2011 г. не действует согласно изменениям, внесенным в КоАП <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2BI321L> РФ ст. 3 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF05DA103B63137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F329IA2CL> Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия», хотя и до внесения изменений в КоАП <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2BI321L> РФ данный вид наказания не применялся к юридическим лицам.
В-третьих, согласно общему правилу административная ответственность может возникнуть только тогда, когда Особенная часть <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F32BIA27L> КоАП РФ или законы субъектов РФ прямо описывают деяние как административно наказуемое на основании определенных характеристик его объективной стороны. Так как далеко не все нарушения (например, публичное распитие спиртных напитков) могут совершаться юридическим лицом, и напротив - некоторые (нарушение правил энергоснабжения и др.) могут быть совершены исключительно юридическим лицом, то множество административных правонарушений для юридических, физических и должностных лиц не совпадают, хотя и имеют общее пересечение.
Из 476 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, в 258 статьях (более половины всех статей Особенной части <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F32BIA27L> Кодекса) говорится об ответственности юридических лиц.
Спецификой привлечения к административной ответственности юридических лиц является также общая тенденция рассматривать последствия нарушения закона со стороны юридического лица как более тяжкое, чем со стороны физического или должностного лица. Это, в частности, проявляется в больших размерах штрафных санкций, которым подвергается юридическое лицо за одно и то же правонарушение.
В-четвертых, в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F228IA20L> КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Отмечается, что данное правило обусловлено принципом справедливости: каждое лицо должно нести ответственность в зависимости от степени своей вины.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF250AD01B53137E89AC4EB2BI321L> от 24 марта 2005 г. № 5 пояснил следующее. В случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. И, соответственно, привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Представляется не совсем корректным употребление термина «должностное лицо» в названном Постановлении <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF250AD01B53137E89AC4EB2BI321L> Пленума, так как возможно привлечение к ответственности не только должностного лица, но и иного работника организации, то есть виновного физического лица. Согласно ч. 3 ст. 2.1 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F228IA20L> КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает юридическое лицо от административной ответственности за данное правонарушение.
Вместе с тем значительная часть санкций Особенной части <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27C932E75AED4660K> КоАП РФ в качестве субъектов ответственности рассматривает уже три категории лиц: граждане, должностные лица, юридические лица.
При этом если понятия «гражданин» и «юридическое лицо» употреблены в КоАП РФ в значении, данном им гражданским законодательством, то термин «должностное лицо» для правоотношений, вытекающих из административных проступков, законодателем индивидуализирован, в связи с чем в примечании к ст. 2.4 <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27CA30E0456FK> КоАП РФ определены критерии, относящие физическое лицо к категории должностных лиц. К их числу относятся:
наделение физического лица функциями представителя власти;
выполнение последним организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций в государственных и муниципальных органах и организациях;
совершение правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Однако неоднозначность данного понятия заключается в следующем. Примечание к ст. 2.4 <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27CA30E0456FK> КоАП РФ содержит положение о том, что в качестве должностного лица к административной ответственности могут быть привлечены как непосредственно должностные лица, так и лица, не являющиеся должностными лицами, однако действия которых в силу их служебных полномочий, по мнению законодателя, также несут повышенную общественную опасность.
Следует обратить внимание, что должностные лица поименованы в качестве субъекта административной ответственности в санкциях действующего КоАП РФ. Однако четкого указания на то, какая из двух категорий лиц, указанных в примечании к ст. 2.4 <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27CA30E0456FK> КоАП РФ, подлежат ответственности за каждое отдельно взятое правонарушение, Особенная часть <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27C932E75AED4660K> КоАП РФ не содержит.
Как следствие, в правоприменительной практике административных и судебных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях решение данного вопроса нередко вызывает затруднения.
При этом важность его решения заключается, прежде всего, в том, что отдельные элементы состава правонарушения, предусмотренного для непосредственно должностных лиц, с одной стороны, и руководителей (работников) негосударственных организаций, с другой стороны, принципиально различны.
Так, представитель власти, а также наделенный организационно-распорядительными либо административно-хозяйственными полномочиями сотрудник государственного (муниципального) органа (организации), в силу своего особого публично-правового статуса, как правило, самостоятельно вступает в административные правоотношения. Как следствие, событие административного деликта, совершенного должностным лицом, представляет собой неисполнение обязанности, возложенной нормами административного права именно на это лицо.
В то же время, рассматривая правонарушения в сфере хозяйственной деятельности, совершенные руководителями (работниками) иных организаций, необходимо отметить, что такая обязанность в большинстве случаев возложена на саму организацию.
При подобных обстоятельствах событие правонарушения, вменяемого работнику предприятия (то есть несоблюдение конкретной нормы закона), имеется не в его собственных действиях, а в действиях юридического лица - работодателя, что противоречит ч. 1 ст. 2.1 <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27C932E75BEE4661K> КоАП РФ.
Вместе с тем часть третья этой же статьи <consultantplus://offline/ref=E04DA8120A67410E1C5AC23B90FCE3484265FFC37AA01D50768BA6D6BF4DD0421BDA27C932E75BEE4667K> предусматривает, что факт привлечения к ответственности юридического лица не освобождает от наложения взыскания виновное физическое лицо. Тем самым данная норма фактически устанавливает двусубъектность значительной части административно наказуемых деяний.
Пленум Верховного Суда РФ разъяснил в п. 15 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF250AD01B53137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F22AIA25L> Постановления от 24 марта 2005 г. № 5, что по одной и той же статье Особенной части <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F32BIA27L> КоАП РФ необходимо устанавливать виновность как должностного лица, так и юридического лица. Возникает вопрос: насколько подобный подход может быть оправдан в случае, если субъективная сторона вины юридического лица полностью исчерпывается виновными действиями физического лица, и не исчезает ли в таком случае фундаментальный принцип самостоятельной воли наказываемого лица?
Вызывает критику положение ч. 3 ст. 2.1 <consultantplus://offline/ref=7342ACF4A35DD9A2A64A1D2C5C93D603DDF457A402B03137E89AC4EB2B316F28EA03A8D017C7F228IA20L> КоАП РФ, указывающее, что привлечение к уголовной ответственности должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Некоторые российские ученые-административисты критикуют подобную концепцию, говоря о неправовом соединении двух самостоятельных видов ответственности и превращении правонарушения в административно-уголовное деяние.
В-пятых, в силу того, что юридическое лицо в отличие от физического лица может быть подвергнуто реорганизации, выделяются особенности административной ответственности юридических лиц при их реорганизации.
При разделении юридического лица или выделении из состава юридического лица одного либо нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо, а при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу - присоединившее юридическое лицо.
В случаях слияния юридических лиц, присоединения одного юридического лица к другому, разделения юридического лица, преобразования одного юридического лица в другое (при реорганизации) административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.
В-шестых, фундаментальным различием при привлечении к ответственности юридического лица по сравнению с привлечением к ответственности физического лица является концепция вины субъекта и ее выражение - признаки вины юридического лица.
Традиционное понимание вины как психологического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям неприменимо для юридического лица, и на настоящий момент правовая наука еще не выработала однозначного подхода к определению вины коллективного субъекта.
В-седьмых, на сегодняшний момент так и остался неразрешенным вопрос об административной ответственности органов государственной власти. Длившаяся дискуссия о юридических лицах публичного права, часто имевшая лишь терминологический характер или протекавшая в абстрактной форме, сейчас приобретает новое качество. С одной стороны, спор обострился. С другой стороны, намечаются колебания среди сторонников сугубо цивилистической трактовки юридического лица, поиски объединяющих подходов, больший акцент сторонников концепции юридического лица публичного права на цивилистических элементах в юридическом лице публичного права.
К примеру, нести имущественную ответственность за издание незаконного нормативного или индивидуального акта будет Банк России или Госкорпорация «Росатом», но не Российская Федерация; Агентство по страхованию вкладов в отличие от налоговых органов от собственного имени и в свою пользу осуществляет принудительный сбор страховых взносов.
Таким образом, в условиях, когда государство и муниципалитеты признаются самостоятельными субъектами гражданского права, нет первостепенной необходимости признавать их органы особыми публичными юридическими лицами, принимая во внимание наличие у них статуса обыкновенного бюджетного учреждения в случае участия в имущественных отношениях от собственного имени.
Поэтому государственные и муниципальные органы не должны становиться флагманами нового института, что не исключает по мере его развития обособления органов власти в качестве самостоятельной разновидности публичных юридических лиц. Это создало бы необходимую методологическую основу для законодательного разрешения таких проблем, как неудобство и неэффективность применения общего режима государственной регистрации, реорганизации и ликвидации юридических лиц к государственным и муниципальным органам в условиях непрекращающейся административной реформы; бессмысленность применения к органам власти мер административной и налоговой ответственности и т.д.
Учитывая вышесказанное, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что проблема административной ответственности органов государственной власти в рамках проведения административной реформы приобретает особую актуальность.
|
|
|
