Российский экономический журнал. №7, 1998

Целевые программы и бюджетирование. Особенность современной корпоративно-капиталистической системы — ключевая роль долгосрочных инвестиций и инноваций в воспро­изводственном процессе. После второй мировой войны усилилась роль не только улучшающих, но и базисных нововведений в обеспечении конкурентных преимуществ фирм и национальных экономик; НИОКР стали фундаментом экономического процветания. Государство играет в фи­нансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.

Во-первых, закупая в значительных объемах продукцию частных предприятий, оно увеличи­вает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроиз­водства, а если капиталовложения еще не амортизированы — и банкротство работающих для госнужд производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объемы закупок и выделяе­мых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный пери­од; особенно это верно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники. Возведение крупных зданий и иных сооружений за государственный счет требует наращивания строительных мощностей; свер­тывание строительства автодорог, мостов или общественных зданий, поэтому способно послу­жить толчком к развитию кризиса перепроизводства в стройиндустрии и смежных отраслях. Ана­логичным эффектом чревато драматическое снижение бюджетного финансирования здравоохра­нения, образования и социального обеспечения. Уменьшение спроса бюджетополучателей, преж­де всего на инвестиционные товары, в состоянии оказать депрессивное воздействие на экономику, вызвать падение ее эффективности и сокращение бюджетных доходов (вместо сокращения дефи­цита госбюджета может произойти его увеличение).

Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и коор­динатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществлении по­лета человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций, тем более в странах с нестабильными политическими режимами и переходными экономиками. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, им­ператив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неиз­бежно возникновение одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выясняет­ся, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам пре­вышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирова­ние работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сде­ланных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согла­сования и используется программно-целевой подход (ПЦП) к решению крупных проблем, непло­хо описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономи­ки. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт (в США — закон) в котором определяются: 1) органы государ­ственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) поря­док взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимос­тью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финан­сирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами; 5) эф­фект от выполнения данной программы.

Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширитель­ной, версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиво­речивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредит­ной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуа­ции и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.

Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.

Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной эконо­мики. Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как тако­вая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централи­зованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управ­ления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу), — предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой, — наличие серьезных недо­статков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следую­щий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение науч­но-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельнос­ти отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные пробле­мы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные про­граммы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных воп­росов. Число программ стремительно растет (так, 45 федеральных целевых программ объединяют примерно 80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП — концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.

Ракурс анализа ПЦП в данном случае — связь этого подхода с макропланированием и индика­тивной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизон­том, программирование, как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалан­сированных и по ресурсно-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже пред­ставляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне уклады­ваются, скажем, в методологию скользящего планирования.

Программирование и структурная форма индикативного планирования. Хотя ин­дикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на основе сопровождаемого каче­ственным прогнозированием бюджетного процесса, применение ПЦП к решению крупных тех­нико-экономических проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого пла­нирования.

В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и техноло­гической модернизации экономики с согласованием действий государственных органов с действи­ями негосударственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различ­ных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая — струк­турная — форма индикативного планирования. Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном (центральном) бюджете, включает ряд других спе­цифических элементов, которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры упол­номоченных государственных органов с поставщиками продукции для госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспече­нием выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи программ структурную политику, влияя на функ­ционирование отдельных отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зави­симости от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП принимает соответствующую, более сложную, форму.

В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целе­вых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формаль­но, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на 70%, а федеральные инвестиционные программы — еще хуже.

Тема 3

Е. Авграшин

Из практики французского индикативного планирования