Особливості правового режиму земель сільськогосподарського призначення

Визнання землі нерухомим майном і залучення її до цивільного обігу призвело до необхідності детального аналізу взаємозв'язку правового режиму такої найважливішої категорії земель, як землі сільськогосподарського призначення, і правомочностей громадянина-власника у відношенні даних земель, і, як наслідок, до необхідності уточнення сфер застосування цивільного і земельного права в регулюванні відносин власності на землі сільськогосподарського призначення.

Під поняттям “режим” (франц. regime, від лат. regimen - управління) розуміється сукупність правил, заходів, норм для досягнення будь-якої мети1. Під правовим режимом розуміються встановлені законодавством порядок використання об'єкта, припустимі межі та способи розпорядження їм. Правовий режим забезпечується відповідними заходами впливу (заохочення і відповідальності) з боку органів державної влади і місцевого самоврядування.

«Правовий режим» земель сільськогосподарського призначення – це теоретичне поняття, яке узагальнює правову характеристику земель цієї категорії як об'єкта земельних відносин, і містить вказівку на коло найважливіших правових відносин, які складаються з приводу земель сільськогосподарського призначення. У радянський період розвитку земельного права і законодавства основним складовим і головним елементом правового режиму земель був примат виключної державної власності на землю, у тому числі і на землі сільськогосподарського призначення. Аналіз чинного земельного законодавства дозволяє прийти до висновку, що правовий режим земель сільськогосподарського призначення поширюється на землі даної категорії і визначається сукупністю правил їхнього використання, включення в цивільний обіг, охорони, обліку, моніторингу, установлених чинним законодавством.

Безпосереднім об'єктом правового режиму є конкретне земельне угіддя – земельна ділянка, незалежно від її площі, яка надана і використовується за безпосереднім цільовим призначенням. Це перший елемент правового режиму.

Правовий режим різних ділянок земель сільськогосподарського призначення неоднорідний. Така неоднорідність у правовому режимі обумовлена: видами земель сільськогосподарського призначення, їх економічними й екологічними властивостями; юридичним статусом суб'єктів, які здійснюють використання земель; іншими об'єктивними обставинами. Тому в літературі прийнято виділяти загальний, особливий і спеціальний правові режими земель сільськогосподарського призначення.

Об'єктом загального правового режиму є вся площа земель, придатних для потреб сільського господарства. Основне цільове призначення даних земель – бути засобом виробництва продуктів харчування і кормів для тварин, а також сировини для промисловості. Для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізних і автомобільних шляхів, ліній електропередачі і зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не зв'язаних з веденням сільськогосподарського виробництва, згідно ст. 23 Земельного кодексу, надаються переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Особливий правовий режим установлений законодавством для сільськогосподарських угідь із кадастровою оцінкою вище середнєрайоного рівня. До сільськогосподарських угідь у такім правовому значенні відносяться рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги (ст. 22 Земельного кодексу). Правовий режим даних земель полягає в пріоритетному використанні їх для сільськогосподарських цілей.

Спеціальний правовий режим встановлюється для особливо цінних сільськогосподарських угідь. До таких земель у відповідності зі ст. 150 Земельного кодексу відносяться землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів, землі природно-заповідного фонду, землі історико-культурного призначення тощо. Вилучення (викуп) особливо цінних земель для несільськогосподарських потреб допускається тільки в наступних виняткових випадках: будівництво об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією. Причому, таке вилучення (викуп) здійснюється за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, які у свою чергу повинні попередньо погодити його з Верховною Радою України.

У літературі відзначається, що правовий режим земель сільськогосподарського призначення спрямований на забезпечення двох головних задач: забезпечення ґрунтової родючості земель, тобто охорони якості сільськогосподарських угідь (якісний аспект), і забезпечення збереження кількості цих земель, запобігання зменшення площ сільськогосподарських угідь (кількісний аспект)1.

Перша задача вирішується шляхом проведення заходів: по збереженню і підвищенню родючості ґрунтів; по захисту земель від водяної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, висушування, ущільнення та інших процесів, що ведуть до деградації земель (меліорація)2; по захисту від зараження сільськогосподарських угідь бактеріально-паразитичними та карантинними шкідниками і хворобами рослин, заростання бур'янистими рослинами, чагарником і дрібноліссям, від інших видів погіршення стану земель; по рекультивації порушених земель, відновленню їх родючості, своєчасному залученню в господарський обіг (ст. 166 Земельного кодексу); по збереженню і використанню родючого шару ґрунту та консервації земель (статті 171, 172 Земельного кодексу).

Рішення другої задачі забезпечується шляхом регулювання надання і вилучення земель, встановлення обмежень для їх переведення в несільськогосподарські. Цілям забезпечення виконання даної задачі служить ряд основних принципів, закріплених у Земельному кодексі: пріоритет використання земель сільськогосподарського призначення (ст. 23), планування використання земель (гл. 30) і відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва (глави 23, 24). Безумовно, виконання зазначених задач в основному забезпечується державою, яка встановлює стандарти, норми, нормативи, правила, регламенти в галузі забезпечення родючості земель.

У значній мірі проблема збереження і підвищення родючості земель вирішується на рівні управління використанням і охороною земель. Це управління здійснюється спеціально уповноваженими державними органами (Міністерством екології і природних ресурсів України, Міністерством аграрної політики України, Державним комітетом України по земельних ресурсах та ін.), основними функціями яких є: облік; планування; розподіл і перерозподіл земель; регулювання порядку експлуатації земель; контроль і правове забезпечення правового режиму використання земель; охорона земель. Наявність системи спеціально уповноважених державних органів, які здійснюють функції управління в галузі охорони і використання земель є другим елементом правового режиму земель сільськогосподарського призначення.

Однак усе це не зменшує значущість таких обов'язків громадян-власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення, як використовувати їх за цільовим призначенням, підвищувати родючість ґрунтів і зберігати інші корисні властивості землі (ст. 91 Земельного кодексу). Громадяни України входять у коло суб'єктів правовідносин по використанню земель сільськогосподарського призначення. Суб'єкти, які здійснюють господарську діяльність на сільськогосподарських угіддях, є третім елементом правового режиму даної категорії земель.

Слід зазначити, що права й обов'язки суб'єктів правовідносин по використанню земель залежать як від їх правового статусу, так і від особливостей конкретної земельної ділянки. Таким чином, четвертим елементом правового режиму земель сільськогосподарського призначення є наявність прав і обов'язків суб'єктів правовідносин.

П'ятим елементом правового режиму земель учені виділяють наявність ефективного правового механізму, який забезпечує належний правовий режим використання земель. До такого механізму відносяться:

- наявність правових норм, виконання яких запобігає порушенню правового режиму земель і забезпечує пріоритет земель сільськогосподарського призначення перед землями несільськогосподарського призначення, а також норми, що не допускають вилучення цінних сільськогосподарських земель;

- наявність правових норм, застосування яких усуває умови, що сприяють порушенню правового режиму земель. Наприклад, заборона фінансування проектно-дослідницьких робіт до прийняття місцевою адміністрацією рішення про попереднє узгодження місця розміщення об'єкта або рішення суду при виникненні спору;

- наявність покарань за порушення правового режиму земель. Так, відповідальність у виді штрафів передбачена за знищення межових знаків земельних ділянок, за самовільне заняття землі, за псування і знищення родючого шару землі тощо;

- наявність правових норм, виконання яких дозволить відновити порушення режиму використання земель. Наприклад, самовільно зайняті земельні ділянки повинні бути повернуті по приналежності без відшкодування витрат, які виникли за час незаконного користування. Таким чином, під правовим режимом земель сільськогосподарського призначення розуміється спеціальний порядок використання земель, встановлений законодавством для найбільш цінної категорії земельного фонду України.

Усі землі, придатні для сільськогосподарського виробництва, мають пріоритетний режим використання. Це означає:

по-перше, що вони повинні надаватися, насамперед, для сільськогосподарського використання (ст. 23 Земельного кодексу). Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, провадиться на підставі даних державного земельного кадастру;

по-друге, земельним законодавством встановлені певні обмеження на угоди із земельними ділянками, призначеними для сільськогосподарських цілей. Вимоги полягають перш за все у встановленні земельним законодавством переліку видів земель сільськогосподарського призначення, повністю виключених з цивільного обігу, тобто тих, котрі не можуть бути об'єктами права приватної власності. Наприклад, техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, яка відповідає установленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), а також деградовані і малопродуктивні землі, які вилучаються з цивільного обігу (статті 170, 172 Земельного кодексу). Крім того, стосовно земель, які знаходяться в приватній власності, земельне законодавство може встановлювати особливі правила здійснення угод. Наприклад, покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва можуть бути громадяни України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи в сільському господарстві, або які займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва, а також юридичні особи України, установчими документами яких передбачене ведення сільськогосподарського виробництва, а переважне право купівлі земельних ділянок сільськогосподарського призначення мають громадяни України, які постійно проживають на території відповідної місцевої ради, де здійснюється продаж земельної ділянки (ст. 130 Земельного кодексу).

Крім того, у п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу встановлено, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення фермерського господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України – власники земельних часток (паїв) не вправі до 1 січня 2005 року продавати чи іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім міни, передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб. Таким чином, право розпорядження землями сільськогосподарського призначення підлягає певним обмеженням, які встановлюються державою з метою мінімізації негативних наслідків, пов’язаних з функціонуванням ринку землі;

по-третє, господарське використання земель сільськогосподарського призначення не тільки не повинне погіршувати стан земель внаслідок виробничої діяльності, але й має сприяти відновленню та поліпшенню родючості ґрунтів, їх корисних властивостей. У цьому зв'язку власники земельних ділянок і землекористувачі повинні виконувати заходи щодо захисту земель від водяної і вітрової ерозії, селів, підтоплень, заболочування, вторинного засмічення, висушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними й радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних та техногенних процесів. Вони також повинні проводити рекультивацію порушених земель, заходи щодо підвищення їхньої родючості та поліпшенню інших корисних властивостей землі. Всі організації, які здійснюють діяльність, пов'язану з порушенням поверхневого шару ґрунту, повинні здійснювати зняття, складування, збереження поверхневого шару ґрунту і нанесення його на ділянку, з якої він був знятий, чи на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності й інших якостей;

по-четверте, при вилученні (викупі) земель сільськогосподарського призначення для потреб, не зв'язаних із сільськогосподарським виробництвом, при тимчасовому занятті сільськогосподарських угідь для інших видів використання, при обмеженні використання або погіршенні якості сільськогосподарських угідь тощо власникам землі і землекористувачам відшкодовуються збитки і втрати сільськогосподарського виробництва.