Социальные услуги: правительственный заказ

Покупка услуг на контрактной основе все больше входит в общую практику социальных служб, так как существует необходимость ре­шать основные проблемы социального обес­печения в условиях ограниченных средств. Контрактная система используется в разных областях сферы социальной работы для реа­лизации всевозможных программ.

Предпосылки и тенденции

В США предоставление социальных ус­луг по контракту возникло в связи с быстро растущими расходами на социальные цели и неспособностью государственных служб справиться с большим объемом обязанностей по осуществлению программ. Развитие контрактной системы отразило перемены в климате социальной политики.

Во-первых, в 60 — 70-е годы основное внимание тех, кто делал политику, переклю­чилось на контрактные варианты. Какими бы ни были достижения в строительстве "госу­дарства всеобщего благосостояния" в период деятельности администрации президента Л. Джонсона, не удалось добиться социаль­ного прогресса, на который рассчитывали его сторонники. В последующий период реакции на эти неудачи аналитики, комментаторы и политики часто рассматривали инициативу частного сектора как альтернативу государст­венному вмешательству. Этим путем прави­тельственные структуры смогли бы, видимо, передать свои полномочия, не прибегая к созданию новых органов управления или к расширению государственных служб. Под знаменами "приватизации" и "передачи пол­номочий" данная тенденция получила мощ-

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ

280

ну ю идеологическую поддержку в противовес государственной системе налогообложения.

Во-вторых, контрактная система пред­ставляет собой, по существу, конверсию че­тырех основных политических тем последних 20 лет: целевого социального обслуживания, децентрализации, деинституциализации и рыночных вариантов.

Целевое социальное обслужива­ние. Социальное целевое обслуживание со­средоточивает усилия на уровне отдельных групп населения, главным образом остро нуждающихся и получающих при этом неа­декватные услуги. Например, принятие про­граммы "Война с бедностью" привело к появ­лению по всей стране дополнительных агентств на уровне микрорайона, в обязанно­сти которых входили планирование и реали­зация новых услуг и защита интересов бед­ных слоев. Структуры, созданные в рамках этой программы, получили название "агент­ства-делегаты". Многие из них были приват­ные, предоставляли услуги в области охраны здоровья, обучения профессиям и психотера­пии. Созданные на муниципальном уровне "демонстрационные" агентства часто нани­мали добровольческие "оперативные" агент­ства для обеспечения программ. Таким же об­разом государственные деятели, заботясь о психическом здоровье нации, использовали свои возможности для ликвидации очагов ос­трой патологии, часто прибегая к услугам ме­стных организаций.

Целевое социальное обслуживание, при­знавая необходимость адаптации служб к определенным расовым, этническим и неде­еспособным группам, способствует развитию идеи контрактирования. Вместо получения услуг через государственные бюрократиче­ские структуры, разнообразная клиентура через контрактную систему имеет плюрали­стическую структуру служб, реагирующую на конкретные запросы и нужды клиентов. Таким образом, контрактная система соеди­няет универсализм, связанный с правитель­ственным спонсорством, с возможностями дифференцированного добровольного подхо­да, способствуя как гибкости в оказании ус­луг, так и их доступности.

Децентрализация. Децентрализа­ция федеральной помощи также способство­вала контрактному принципу. В 60-е годы контрактная система была укреплена благо­даря передаче властных полномочий микро­районам, населенным меньшинствами, и та­ким структурам на местах, как церкви, группы самопомощи и организации поддер­жки. В 70 — 80-е годы "Новый федерализм"

президентов Р. Никсона—Дж. Форда— Р. Рейгана дал дополнительный импульс контрактному принципу. Закон о полной тру­довой занятости и профессиональной подго­товке побудил основных спонсоров на мест­ном уровне использовать общественные структуры для создания программ образова­ния и профессионального обучения безработ­ных из числа негритянского и испаноязычно-го населения. Ряд разделов Закона о социальном страховании (1975) побудил правительства штатов покупать социальные услуги, а не предоставлять их прямым путем. При Р. Рейгане штатам и местным органам были предоставлены широкие полномочия в важных направлениях социальной полити­ки: в сферах установления уровня пособий, стандартов для определения права на соци­альную помощь и форм оказания услуг. Од­ним из результатов такого гибкого подхода явилось сохранение и расширение контракт­ной системы.

Деинституциализация. Отказ от политики институциализации, предусмат­ривающей учреждение новых государствен­ных институтов, явился еще одним стимулом для развития контрактного принципа. Деин­ституциализация в этой сфере оказала силь­ное влияние на развитие систем психического здоровья, работы с умственно отсталыми, обеспечения ребенка и судебной ответствен­ности несовершеннолетних. В этих и других областях произошло перемещение социаль­ных служб из институтов в общественные структуры. Местными органами управления были закуплены программы, необходимые для осуществления процесса "реинтеграции". Среди них — программы обеспечения жиль­ем, психического лечения, отвлекающей психотерапии, помощи на дому, которые осу­ществляли добровольческие агентства мик­рорайонов.

Рыночные варианты. Расширение частного рынка стало одним из основных на­правлений при заключении контрактов, бо­лее ощутимо воздействующим в области здравоохранения. Система бесплатной меди­цинской помощи и государственного меди­цинского обслуживания финансирует част­ные структуры в целях создания широкой сети такого рода служб для пожилых и нуж­дающихся. При наличии гарантированных государственных фондов как добровольче­ские, так и коммерческие организации заин­тересованы сотрудничать в таких областях, как дневной уход, долговременный уход, обеспечение стационарным лечением и де­тскими домами.

281

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ

Современное положение

В настоящее время федеральные соци­альные программы, программы на уровне штата и на на местном уровне широко реали­зуются через частные структуры. Например, только небольшое количество федеральных программ по оказанию помощи и предостав­лению субсидий обеспечивается исключи­тельно в рамках правительственных струк­тур; реализация многих других программ предлагается или передается местной адми­нистрации. Законы штата и распоряжения муниципальной администрации часто конк­ретизируют условия социального обеспече­ния применительно к местному уровню.

Фактическое количество контрактов ме­няется от программы к программе, при этом определяется характер и объем контракта и дается его законодательное обоснование.

Услуги ДЛЯ ПОЖИЛЫХ. Хотя Закон о положении престарелых американцев был принят в 1965 г., от штатов потребовали соци­ального обслуживания пожилых и престаре­лых только после принятия поправок относи­тельно районных агентств в 1973 г. Этим агентствам вменялись в обязанности плани­рование, координация, оказание содействия, контроль и объединение местных ресурсов для создания всеобъемлющих систем регио­нальных служб. Принятые поправки дают четкую регламентацию в отношении порядка предоставления услуг. В них отмечается: "Не является обязательным требование, чтобы районные агентства для пожилых были ос­новными поставщиками услуг — их главная задача должна состоять в координации суще­ствующих служб, в стимулировании их рас­ширения и в привлечении новых служб..."

Федеральное регулирование обычно ог­раничивает деятельность районных агентств информационным и справочным обслужива­нием. Кроме этого каждое агентство опреде­ляет потребности своих служб и затем ищет соответствующего поставщика среди добро­вольческих некоммерческих и коммерческих структур. Согласно требованиям федераль­ного регулирования необходимо участие со­ветников из государственных служб в качест­ве членов правления или наблюдателей за исполнением программы, а также аналити­ков.

Предположительно на контракты расхо­дуется свыше половины всех фондов для по­жилых, хотя точных данных нет. Анализ, проведенный недавно в районе Сан-Франци­ско, обнаружил, что местные агентства тратят на покупку услуг 59% своего бюджета, 41 %

расходуется на финансирование основных функций менеджмента, таких, как коорди­нация, контракт-мониторинг, годовое и дол­госрочное планирование и тренинг. Добро­вольцы используются для организации общих обедов и программ правильного пита­ния, юридических служб, служб сопровож­дения и транспорта, а также для содействия кустарям и организации помощи в домашней работе.

Службы психического здоровья. До 60-х годов государственная политика в об­ласти психического здоровья и болезней велась через институциональные учрежде­ния. Людей, страдающих психическими рас­стройствами, которые не могли позволить се­бе лечиться в частных клиниках, помещали в огромные по размеру учреждения, находя­щиеся в ведении штатов. Большей частью они были перегружены, имели недостаточное число сотрудников, представляли собой мес­та скорее принудительного заключения, чем терапевтического лечения.

После появления транквилизаторов и распространения более человечных методов ухода и направлений лечение психических болезней переместилось из больниц в об­щественные службы. В 1963 г. на основании федерального Закона о строительстве цент­ров психического здоровья в территориаль­ных общинах были изысканы фонды для создания сети общественных служб. В ре­зультате в последующие годы произошел мас­совый отток больных из больниц штатов в ме­стные общины. В 1965 г., например, в психиатрических больницах штата Кали­форния было 37 тыс. пациентов, а в настоя­щее время, по неточным данным, эта цифра сократилась до 5 тыс. (приблизительно поло­вина из них — осужденные за совершение преступлений).

Целая сеть программ социальной помощи должна была помочь больным приспособить­ся к общественным условиям. Этой сети было передано большинство полномочий, касаю­щихся таких услуг, как амбулаторное лечение, "Скорая помощь", образование, спе­циализированные детские службы, обслужи­вание пожилых, помощь наркоманам и алко­голикам, уход после стационарного лечения, лечение в дневное время и программы обуче­ния жизни в обществе. Такие услуги в основ­ном предоставляются по контракту, хотя со­отношение между государственным финансированием помощи психически боль­ным и частным обеспечением бывает разным. Юрисдикция некоторых штатов допускает
СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ

282

почти полную закупку услуг и видов помощи, а в других местах сохраняется государствен­ный контроль за реализацией программ.

Например, в Калифорнии примерно треть бюджета психиатрических учрежде­ний расходуется на контрактные услуги. В городских районах штата, где хорошо постав­лена работа добровольческих служб и где су­ществуют агрессивные этнические группи­ровки, почти три четверти государственного бюджета перетекают в частные агентства. В округе Сан-Франциско, например, програм­мы стационарного и дневного лечения, про­филактики заболеваний и общественного обучения отдаются добровольческому секто­ру. Остаются в государственном подчинении в основном только больницы стационарного типа и службы неотложной помощи.

Службы государственного здра­воохранения. Сфера государственного здравоохранения есть общепризнанная сис­тема соответствующих мероприятий в госу­дарственном секторе. Контроль инфек­ционных заболеваний, гигиеническая регламентация в отношении ресторанов и других общественных учреждений, статисти­ческий учет и санитарно-профилактические мероприятия были и остаются в ведении мес­тных правительственных агентств и их со­трудников.

В некоторых регионах, однако, частные агентства могут использоваться в интересах государственного здравоохранения. По мере расширения концепции профилактики забо­леваний получала признание важность про­светительной деятельности в области здраво­охранения для повышения компетентности общественных групп. Только через структу­ры, знающие специфику групп повышенного риска, можно зачастую дойти до отдельных их представителей и семей. Хотя средний ме­дицинский персонал государственного здра­воохранения и социальные работники госу­дарственных служб добились за многие годы значительного успеха, добровольческие эт­нические ассоциации на уровне микрорайо­на особенно привлекательны для нуждаю­щихся в помощи вследствие своей доступности.

Служба планирования семьи — наиболее важная служба, существующая на контракт­ной основе на уровне департаментов здраво­охранения штата и на местах. Закон о служ­бах планирования семьи и анализа населения (1970) разрешает субсидии и контракты с го­сударственными и некоммерческими органи­зациями в целях охвата всех желающих службами планирования семьи, существую-

щими на добровольной основе, хотя приори­тет отдается лицам с низкими доходами.

Департаменты здравоохранения часто используют контракт-агентства не только для планирования семьи, но и для разработки и реализации программ профилактики и лече­ния заболеваний для алкоголиков и наркома­нов. Информационные и просветительские службы, направляющие свои усилия на про­блему СПИДа, часто работают на контракт­ной основе с группами гомосексуалистов. Не­зависимые клиники получают фонды на здравоохранение от местных государствен­ных агентств. Хотя расходы на контрактные услуги, как правило, не превышают 10% об­щенациональных расходов на здравоохране­ние, штаты и муниципальные округа, где вы­сока концентрация расовых и этнических меньшинств, имеют тенденцию полагаться на услуги добровольческих некоммерческих агентств.

Социальные службы. Начиная с 60-х годов эти службы на основании Закона о социальном страховании были обязаны обес­печивать нуждающиеся семьи психотерапев­тическим лечением, обучать их членов рабо­чим специальностям и предоставлять другие услуги для укрепления их материального по­ложения за счет федерального финансирова­ния в размере 75% потребных средств. При этом в компетенции штата остаются фунда­ментальные проблемы, касающиеся вопроса о том, заключать ли контракт, на какие виды услуг и каким образом.

Местные социальные агентства и агентст­ва на уровне штата также занимаются всем комплексом социального обеспечения детей и оказывают поддержку семьям. В этой области работники государственных служб часто вы­ступают в качестве менеджеров клиента, оце­нивают проблемы, разрабатывают соответст­вующие планы услуг и затем покупают услуги в случае, если в этом возникает по­требность. В частном секторе обычно покупа­ют такие виды индивидуальных услуг, как временная подмена членов семьи для ухода за больным, ведение домашнего хозяйства, те­рапия. Вместе с тем государственные агентст­ва также заключают контракты с социальны­ми агентствами для обслуживания более широкой категории клиентов. Наконец, на основании Закона о детях-беглецах и беспри­зорных (1974) местные агентства заключают контракты о предоставлении временного убе­жища, о продовольственных программах и психотерапевтических услугах.

⇐ Предыдущая56575859606162636465Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: