Трансформация межбюджетных отношений

Принципы действующей в настоящее время системы меж­бюджетных отношений были созданы в 1994 г. Они обеспечили переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. В качестве основы для расчетов бюджетные расходы 1991 г. ис­пользовались с последующим их доведением до года, принимаемого за базовый по доходам, но это привело к усилению субъек­тивизма при принятии конкретных решений об объемах финансирования.

К негативным можно также отнести следующие моменты:

1) система не создавала в полной мере условия для обосно­вания закрепления расходных полномочий для каждого уровня бюджетов;

2) трансферты из Федерального фонда финансовой под­держки субъектов Российской Федерации (ФФПР) стали прева­лирующей формой финансовой поддержки из федерального бюд­жета, устранив альтернативные варианты решения проблемы бюджетной обеспеченности регионов. В целом отсутствовал ком­плексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;

3) в системе межбюджетных отношений не уделялось должного внимания институциональным реформам, направлен­ным на сокращение бюджетных расходов;

4) отсутствует должная заинтересованность органов госу­дарственной власти субъектов РФ и органов местного само­управления в увеличении налогового потенциала и росте собст­венных бюджетных доходов;

5) отсутствует нормативная база для обоснования потребно­стей в бюджетных расходах;

6) не решается главная проблема по сокращению дотаци­онности бюджетов субъектов РФ, устранению необоснованных встречных финансовых потоков;

7) трансферты из ФФПР касаются лишь текущих расходов и не влияют на территориальное перераспределение государст­венных инвестиций;

8) нерешенность проблем межбюджетных отношений влия­ет на усиление противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а по­следних — с органами местного самоуправления.

Рассмотрим концепцию реформирования межбюджетных от­ношений, разработанную и представленную Правительством РФ на период 1999 — 2001 гг.

Реформа межбюджетных отношений направлена на решение следующих задач:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;

• выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, финансируемых из бюдже­тов всех уровней;

• создание условий для повышения эффективности соци­ально-экономического развития регионов.

Основу межбюджетных отношений составляют следующие принципы:

• сбалансированность интересов всех участников межбюд­жетных взаимоотношений;

• самостоятельность бюджетов разных уровней;

• законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между феде­ральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и муници­пальных образований;

• объективно обусловленное адекватное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

• единство бюджетной системы.

Для устранения существующих недостатков и реформирова­ния межбюджетных отношений необходимы:

1) повышение эффективности функционирования регио­нальных бюджетных систем, оздоровление региональных фи­нансов;

2) сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

3) минимизация встречных финансовых потоков;

4) обусловленность выделения средств и повышение кон­троля и ответственности за их использование регионами;

5) обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационных территорий;

6) создание механизмов выборочной инвестиционной под­держки территорий;

7) использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов РФ для реали­зации отдельных программ и проектов;

8) повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в уве­личении производственного и налогового потенциала террито­рии, рационализации расходов и обеспечении сбалансированно­сти бюджетов;

9) обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;

10) обеспечение соответствия федеральному законодательст­ву соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подпи­санных в рамках договоров между федеральными органами госу­дарственной власти и органами власти субъектов РФ о разгра­ничении предметов ведения и полномочий.

Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных ис­точников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюдже­там должны базироваться на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.

В 1998 г. была проведена инвентаризация расходных полно­мочий федерального, регионального и местных бюджетов. По результатам этой работы конкретизировано разграничение рас­ходов и бюджетной ответственности органов власти и управле­ния разных уровней. Субъектам РФ предстоит завершить про­цесс законодательного закрепления расходов за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований.

В период до 2001 г. предполагается осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их рас­ходным полномочиям и ответственности.

На первом этапе разрабатываются и представляются на утверждение Правительства РФ нормативы финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются нор­мативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физиче­ской культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для опре­деления обоснованных бюджетных потребностей субъектов РФ.

На третьем этапе оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на норма­тивной основе. Субъекты РФ должны не позднее 2001 г. перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов му­ниципальных образований.

Значения бюджетных нормативов будут базироваться на ми­нимальных государственных стандартах и социальных нормати­вах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Диф­ференциация нормативов по регионам должна производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы должны использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не могут предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ.

При распределении финансовой помощи субъектам РФ должно учитываться отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней или минимальной обоснованной потребности по субъ­ектам РФ — индекс бюджетных расходов, показывающий, на сколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по срав­нению со средними или минимальными по РФ затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.

Разграничение доходов в

Бюджетной системе

Рассмотрим механизм разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ предлага­ется производить по единым базовым нормативам, закрепленным в Федеральном законодательстве не менее чем на три года.

На 1999—2001 гг. устанавливаются базовые нормативы от­числений в бюджеты субъектов РФ от:

• налога на добавленную стоимость на товары, работы, услуги, производимые, выполняемые, оказываемые на тер­ритории РФ;

• налога на прибыль предприятий;

• подоходного налога с физических лиц;

• акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, про­изводимые на территории РФ;

• акцизов на остальные товары, производимые на террито­рии РФ, кроме акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили;

• других федеральных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.

Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджета­ми должно производиться на основе базовых или минимальных нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных обра­зований не менее чем на три года.

Для повышения самостоятельности территориальных бюдже­тов, сокращения их дотационности и стимулирования мобили­зации собственных бюджетных средств сверх доли НДС, закреп­ленной на постоянной основе за консолидированными бюдже­тами субъектов РФ или местными бюджетами, может осуществ­ляться бюджетное регулирование через нормативы отчислений от НДС в счет определенных по единой методике трансфертов с соответствующим сокращением общего объема ФФПР или фон­да финансовой поддержки муниципальных образований.

В целях расширения возможностей федерального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов начиная с 1999 г. налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридиче­ских лиц — крупнейших налогоплательщиков по специальному перечню, целиком зачисляются в федеральный бюджет. Кроме того, предполагается осуществить централизацию рентных пла­тежей для их последующего распределения по регионам.

Рассмотрим назначение и механизм функционирования Фе­дерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которому отводится центральное место в процессе выравнивания бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ.

Финансовая помощь из ФФПР должна распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление госу­дарственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечи­вающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения.

Общий объем средств ФФПР определяется по утверждаемо­му федеральным законодательством на срок не менее трех лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федераль­ный бюджет, кроме ввозных пошлин, исходя из возможностей федерального бюджета.

Часть средств ФФПР выделяется для дополнительной под­держки высокодотационных регионов на основе единой методи­ки формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

Расчет трансфертов ФФПР на 1999 г. произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение транс­фертов предоставляется субъектам РФ, среднедушевые налого­вые доходы которых не достигают установленного минималь­ного уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректиро­ванных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов РФ, до которого проводится выравнивание, устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Расчет трансфертов ФФПР проводится в следующей последовательности.

Первый этап. Определение душевого дохода собст­венных доходов и отчислений от регулирующих доходных ис­точников консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

 

где Д_i — объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

Ч_нi — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

При расчете трансфертов на 1999 г. за базу доходов регионов приняты согласованные с субъектами РФ показатели, исчислен­ные исходя из отчетных данных за 1997 г. и скорректированные по условиям 1999 г.

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам РФ будут учитываться оценки налогового потенциала террито­рий и уровня его использования. Для этого необходимо обеспе­чить разработку финансовых балансов субъектов РФ, а также методику оценки нормативной налогооблагаемой базы — вало­вых налоговых ресурсов территорий, усовершенствовать методи­ку и порядок расчета валового регионального продукта по субъ­ектам РФ.

Второй этап. Определение индекса бюджетных расхо­дов. Расход осуществляется для регионов или их групп по еди­ной методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям: прожиточный минимум, бюджетная обеспе­ченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.

После утверждения Правительством РФ комплекса бюджет­ных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов РФ по основным направлениям бюджетного финан­сирования расчет индексов бюджетных расходов будет основы­ваться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

Третий этап. Приведение с помощью индекса бюд­жетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта РФ рассчиты­вается приведенный душевой бюджетный Доход:

где Д_душ.i — фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБР_i — индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект РФ.

Четвертый этап. Расчет трансфертов и долей ре­гионов в ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъек­ты РФ, доля которых в ФФПР, определенная в результате рас­четов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюд­жетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся по рейтинговой системе. В начале фик­сируется регион с минимальным среди всех регионов приведен­ным душевым доходом и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душе­вого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Полученная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом опре­деляется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же прин­ципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс рас­пределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с уче­том уже распределенных сумм не станет равным нулю.

Далее определяются доли регионов в ФФПР. Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, оп­ределенной в результате расчетов, к общему объему проектируе­мого ФФПР.

Особую роль играет инвестиционная поддержка развития ре­гионов. Ее предполагается осуществлять по двум направлениям:

• социальному — в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе;

• производственному в рамках Бюджета развития РФ, в ос­новном на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и регио­нальных программ, программ и проектов отраслевого финанси­рования и другие капиталовложения. В рамках ФРР осуществля­ется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направ­лены на создание единой социальной инфраструктуры, мини­мально необходимой для реализации установленных Конститу­цией РФ и федеральным законодательством гарантий.

Обязательное условие для выделения средств ФРР — разра­ботка органами власти субъектов РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на тер­ритории субъекта РФ.

Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регио­нов по основным направлениям бюджетных расходов. Для этого

1) определяется количество объектов социальной инфра­структуры, которые должны существовать на территории каж­дого субъекта РФ для реализации на его территории предусмот­ренных федеральным законодательством государственных услуг. В этих целях федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры рассчитывается необходимое количество, согласовываются данные о фактическом наличии данных объектов, степени их изношенности и т. д.;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ, претен­дующие на получение средств ФРР, заключают с Минэкономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности по разви­тию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ;

3) рассчитывается потребность в капиталовложениях в со­циальную инфраструктуру каждого субъекта РФ;

4) исходя из возможностей бюджетной системы и ресурсов ФРР определяется, в какой мере может быть удовлетворена дан­ная бюджетная потребность, и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из федерального бюджета в социаль­ную инфраструктуру каждого из субъектов РФ.

Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфра­структуры регионов осуществляется по заявкам органов испол­нительной власти субъектов РФ, представляющих их в пределах максимальной доли конкретного региона в ФРР.

Правительство РФ рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществлять­ся по социальному направлению ФРР. При этом доля федераль­ного бюджета не может превышать 50% общего объема финан­сирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюд­жетов субъектов РФ и других источников.

Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджетов субъектов РФ и других, источников финансирования. Если же заявки субъектов РФ не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

В качестве одного из крупнейших критериев при выделении государственных инвестиций предлагается использовать пред­ставление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование с указанием конкретных сумм по годам.

Повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципаль­ных образований в увеличении собственных доходов, рационализа­ции бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, роста эффек­тивности управления финансами будет обеспечиваться через:

• формирование унифицированных механизмов межбюд­жетных отношений;

• законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;

• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоя­щие бюджеты дополнительные обязательства без предос­тавления источников их финансирования;

• расширение налоговых полномочий субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления в рамках единого налого­вого пространства;

• применение стабильных базовых нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты субъ­ектов РФ и муниципальных образований;

• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и ор­ганизаций в соответствующие территориальные бюджеты;

• создание объективной, стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопос­тавления их нормативных бюджетных потребностей и на­логового потенциала;

• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;

• разделение текущей и инвестиционной финансовой под­держки субъектов РФ и муниципальных образований;

• усиление контроля за полнотой и целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснован­ности бюджетных расходов дотационных регионов;

• создание в составе федерального бюджета Фонда разви­тия региональных финансов;

• формирование правовых гарантий для безусловного вы­полнения финансовых обязательств участниками меж­бюджетных отношений;

• обеспечение единства экономического пространства, га­рантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Условия предоставления и использования финансовой по­мощи из федерального бюджета устанавливаются федеральным законодательством, соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из фе­дерального бюджета, должна использоваться под контролем тер­риториальных органов Федерального казначейства и федераль­ных контрольных органов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федераль­ного бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, принимает на себя определенные обязательст­ва. Он не вправе:

• обеспечивать для государственных служащих, финанси­руемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюдже­тов, лучшие условия оплаты труда по сравнению с госу­дарственными служащими федеральных учреждений;

• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;

• предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.

В качестве обязательных условий для выделения средств из ФФПР установлены:

1) перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов РФ на казначейскую систему через территориальные органы Федераль­ного казначейства;

2) при наличии в субъекте РФ задолженности по выплате зарплаты в бюджетной сфере — использование трансфертов под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государст­венного и муниципального долга;

3) наличие у субъекта РФ программы увеличения собствен­ных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам РФ дополнительной фи­нансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд рассматриваются при соблюдении субъектами РФ условий со­глашений об оздоровлении государственных финансов и оказа­нии финансовой помощи из федерального бюджета.

Реформированию межбюджетных отношений способствует создание Фонда развития региональных финансов (ФРРФ). Его цели: финансовое оздоровление бюджетов субъектов РФ, содей­ствие реформированию бюджетной сферы и бюджетного про­цесса, стимулирование экономических реформ.

Источниками образования ФРРФ служат кредиты междуна­родных финансовых организаций, а также другие средства, оп­ределяемые Правительством РФ.

Средства ФРРФ могут выделяться субъектам РФ, а в отдель­ных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств получат регионы и крупные города, ус­пешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению: отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государст­венным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством, и т. д. Во внимание должны приниматься также меры, направленные на снижение перекре­стного субсидирования тарифов, установление стабильной сис­темы взаимоотношений между бюджетом субъекта РФ и бюдже­тами муниципальных образований и т. д. В первую очередь в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы, регионы, создающие благоприят­ные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельно­сти и повышение кредитоспособности.

Наряду с кредитованием регионов из средств ФРРФ с целью усиления стимулирующего воздействия предполагается исполь­зовать инфраструктурные кредиты Международного банка ре­конструкции и развития, распределяемые между регионами, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на про­ектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внут­ренний и внешний рынок ценных бумаг.

Кроме кредитной ФРРФ будет иметь компонент технической помощи.

Для успешной реализации предусмотренных мер необходимо повышение ответственности участников межбюджетных отно­шений. Необходимо законодательно закрепить права и ответст­венность органов государственной власти всех уровней и орга­нов местного самоуправления в области межбюджетных отно­шений, определив порядок компенсации потерь, вызванных ре­шениями вышестоящих органов государственной власти, и меры ответственности Правительства РФ за выполнение обязательств в сфере межбюджетных отношений, а также порядок контроля за этими обязательствами со стороны субъектов РФ.

Для более полного учета финансовых ресурсов и взаимных финансовых обязательств будет предусматриваться ежегодное составление федерального бюджета в территориальном разрезе.

Для ускорения расчетов по трансфертам с субъектами РФ и сокращения встречных финансовых потоков Минфин РФ на основании утвержденных долей субъектов РФ в ФФПР до 1-го числа каждого месяца финансирования должен обеспечить оформление и направление в территориальные органы феде­рального казначейства реестров по финансированию расходов из ФФПР на текущий месяц за счет доходов, поступающих на тер­ритории соответствующих субъектов РФ.

⇐ Предыдущая12345678910

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: