 |
Организация управления государственными информационными ресурсами
|
|
|
|
Государственные информационные ресурсы являются неотъемлемой частью обеспечения деятельности любых государственных органов власти, государственных организаций и предприятий. Подавляющая часть информационных ресурсов государственных органов и организаций содержит информационные массивы и продукты, отражающие результаты деятельности этих организаций в той или иной сфере. По этим причинам управление государственными информационными ресурсами должно осуществляться непосредственно в процессах государственного управления.
В сложившейся структуре государственного управления (в том числе, управления информационной деятельностью), можно выделить три параллельно существующие схемы управления (схемы А, Б, В).
А. Функциональная (межведомственная) схема - орган исполнительной власти осуществляет функции управления по отношению к данному виду деятельности, независимо от ведомственного или регионального подчинения организации, осуществляющей эту деятельность.
Б. Ведомственная (иерархическая) схема - орган исполнительной власти руководит всеми функциями подчиненных ему организаций. Несмотря на то, что информационные ресурсы различных ведомств пересекаются по своему составу, управление их созданием и использованием реально чаще всего осуществляется по иерархической ведомственной схеме.
В. Региональная схема - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации руководит функциями организаций, расположенных на данной территории. В полной мере региональная схема управления реализуется по отношению к организациям регионального подчинения, но многие функции управления, в частности координация деятельности, фактически осуществляются по отношению ко всем организациям региона.
|
|
|
Различные функции управления одним и тем же объектом могут осуществляться по различным схемам, что часто создает весьма сложные и противоречивые ситуации. При управлении столь большим и неоднородным объектом, как информационные ресурсы, особенно важно найти правильные соотношения между применяемыми схемами управления, объектами и конкретными функциями управления.
В соответствии с общей структурой государственного управления, можно выделить следующие уровни управления государственными информационными ресурсами:
федеральный уровень,
региональный уровень (субъекты Российской Федерации),
локальный уровень (уровень организаций и предприятий).
На федеральном уровне в наибольшей степени характерно применение всех трех перечисленных выше схем управления.
Управление формированием государственных информационных ресурсов, обеспечивающих и отражающих деятельность определенных отраслей народного хозяйства и направлений деятельности и координация использования информационных ресурсов внутри этих отраслей осуществляется (по схеме Б) соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Министерства и ведомства должны обеспечить также контроль управления информационными ресурсами на уровне подчиненных им государственных организаций и предприятий. Аналогичным образом Федеральное Собрание Российской Федерации, органы прокуратуры и судебные органы федерального уровня обеспечивают управление формированием и использованием собственных информационных ресурсов и контроль управления информационными ресурсами подчиненных им организаций и предприятий.
Особую роль для организации управления государственными информационными ресурсами в масштабе всей Российской Федерации играет осуществление методического руководства, координации и контроля формирования и использования отдельных видов информационных ресурсов независимо от их отраслевой или региональной принадлежности. К таким информационным ресурсам, нуждающимся в осуществлении ряда управляющих функций на межведомственной основе (схема А), относятся библиотечные фонды, ресурсы научно-технической информации, архивные фонды, государственная статистика, картографическая информация и ряд других видов информационных ресурсов. В настоящее время функции межведомственной координации и управления по отношению к перечисленным видам государственных информационных ресурсов выполняют соответственно Минкультуры России, Минпромнауки России, Росархив, Госкомстат России, Роскартография. Четкое определение функций межведомственного управления отдельными видами государственных информационных ресурсов, перечня видов информационных ресурсов, требующих применения данной схемы управления, закрепление функций методического руководства и координации формирования таких информационных ресурсов являются ключевыми и неотложными задачами организации управления государственными информационными ресурсами на федеральном уровне.
|
|
|
Наибольшее значение имеет разграничение функций ведомственного и межведомственного управления в области организации использования государственных информационных ресурсов для непосредственного обеспечения процессов государственного управления, в особенности для принятия решений в органах государственной власти (Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный, Высший арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, а также Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и представители Президента Российской Федерации в федеральных округах). Координация работ по управлению государственными информационными ресурсами для данной сферы возлагается на ФАПСИ.
При организации управления информационными ресурсами региональных и межрегиональных органов и организаций федерального подчинения необходимо сочетать ведомственную и территориальную (схема В) схемы управления. Общая координация формирования и использования информационных ресурсов указанных органов и организаций, а также организация их взаимодействия с информационными ресурсами соответствующих субъектов Российской Федерации должна осуществляться под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При организации управления федеральными информационными ресурсами в регионах следует учитывать утвержденную Правительством Российской Федерации схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.
|
|
|
На региональном уровне управление государственными информационными ресурсами осуществляется согласованно органами исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) и уполномоченными ими организациями. Необходимо, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации был определен орган (организация), ответственный за координацию, организационное и методическое обеспечение работ по управлению информационными ресурсами.
В целях повышения согласованности действий по управлению формированием государственных информационных ресурсов на федеральном и региональном уровнях компетенция и полномочия органов исполнительной, законодательной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть достаточно полно отражены в договорах о разграничении полномочий, совместном ведении или соответствующих положениях о федеральных органах власти. Для повышения эффективности управления, в каждом таком органе должна быть определена персональная ответственность руководителей и должностных лиц за формирование информационных ресурсов и контроль исполнения, как в самом органе, так и в подведомственных организациях.
На уровне предприятий и организаций осуществляется управление информационными ресурсами в целях информационного обеспечения их основной деятельности и выполнения установленных законодательством и иными нормативными документами обязанностей по информированию органов государственной власти, других организаций и граждан. Ответственность за проведение государственной политики в области управления информационными ресурсами на государственных предприятиях и в учреждениях несет руководитель предприятия (учреждения). В организациях, обладающих значительными и разнообразными информационными ресурсами, желательно определять конкретного специалиста, ответственного за организацию и координацию работ по формированию, защите и использованию информационных ресурсов.
|
|
|
Большое значение имеет организация взаимодействия в области управления формированием информационных ресурсов с органами местного самоуправления. Имеющиеся значительные муниципальные информационные ресурсы, не являясь согласно действующему законодательству государственной собственностью, во многих случаях являются основой для создания государственных информационных ресурсов. Государственное регулирование процессов формирования и использования информационных ресурсов на муниципальном уровне должно осуществляться как на законодательной основе, в части предоставления обязательной информации, так и на договорной основе в рамках взаимообмена или приобретения необходимой информации. При этом большую роль могут играть методы экономического стимулирования (избирательного финансирования) информационной деятельности и информационного обеспечения населения.
Отдельные функции управления государственными информационными ресурсами могут осуществляться по различным схемам. Так, функции координации и методического руководства организацией защиты государственных информационных ресурсов всех уровней возлагаются на ФАПСИ при участии Гостехкомиссии России (в части некриптографических методов и средств защиты информации).
Организация управления государственными информационными ресурсами может модифицироваться в соответствии с изменениями задач и структуры государственного управления в целом или в ее отдельных частях. Например, в особый период основной целью государственного управления информационными ресурсами становятся оперативное представление Президенту Российской Федерации, высшим органам государственной власти Российской Федерации, Совету Безопасности Российской Федерации специальной информации, необходимой для принятия решений в области безопасности, обороны, мобилизационной готовности и связанных с этими проблемами вопросам, а также обеспечение информационной безопасности информационных и телекоммуникационных сетей и баз данных. В связи с этим, в особый период координация и управление основными государственными информационными ресурсами возлагается на ФАПСИ.
|
|
|
В органах и организациях различной ведомственной и территориальной принадлежности, принадлежащих к разным уровням управления, методы управления государственными информационными ресурсами должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной политике в области управления государственными информационными ресурсами. В связи с этим общая координация работ по управлению государственными информационными ресурсами и методическое обеспечение этих работ должны быть возложены на федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за проведение государственной политики и осуществляющим управление в области информатизации, а также координацию в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. С учетом существующей нормативной базы, таким органом целесообразно определить Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.
Механизмы управления. Основными механизмами системы управления являются:
- правовые;
- финансово-экономические;
- административно-организационные;
- технологические;
- обеспечение обратной связи на основе мониторинга объектов управления.
Правовые методы:
- охрана авторских прав на цифровые объекты;
- борьба с вредоносной информацией;
- охрана конфиденциальной информации;
- введение специального права на «нетворческие» базы данных;
- правовой статус электронных библиотек;
- закрепление прав и ответственности за создаваемые цифровые объекты за участниками информационных правоотношений (органы власти, заказчики, разработчики, владельцы, провайдеры и др.);
- регулирование права доступа к публичным, прежде всего государственным ресурсам.
Финансово-экономические методы управления:
- повышение качества и прозрачности решений о финансировании публичных ресурсов;
- координация финансирования публичных ресурсов из различных источников;
- разработка обоснованных норм затрат на создание и поддержание ресурсов различных типов.
Один из наиболее острых вопросов – финансирование процессов ведения и поддержания уже созданных ресурсов, особенно в сфере науки и образования. Разнообразные ресурсы, созданные в рамках НИОКР, а также на гранты научных фондов, без регулярного финансирования гибнут. Неясна финансовая судьба даже такого уникального ресурса как Научная электронная библиотека, созданная при поддержке РФФИ.
Административно-организационные методы.
Значительная часть публичных информационных ресурсов, как по процессам создания, так и тем более применения, носит принципиально межведомственный характер. Вопрос о координации работ в этой области поднимается регулярно. Проекты межведомственных органов, отвечающих за эту координацию, имеются во всех концептуальных документах, посвященных управлению в области информационных ресурсов. Правда, внимание большинства из них сосредоточено скорее на управленческих ресурсах (регистры, кадастры), нежели на публичных, которые рассматриваются в настоящем докладе. Тем не менее, общая схема управления в области государственных ресурсов России крайне существенной представляется и для публичных ресурсов.
Технологические методы. Для публичных информационных ресурсов, в частности, научно-образовательного направления, наибольшее значение имеют стандарты на представление информации, в том числе:
- Стандарты на метаданные, словари, классификации и другие онтологии;
- Стандарты на унифицированные формы документов, форматы и кодировки.
Важное значение, особенно для задач совместимости публичных ресурсов, также имеют требования к интерфейсам; к программному обеспечению, защите информации, используемым транспортным протоколам и другим компонентам программно-технологической реализации информационных ресурсов.
|
|
|
