Местные государственные учреждения

В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление.

Реформы 60—70-х годов: отмена крепостного права, создание но­вых финансовых и судебных учреждений, органов земского и город­ского «самоуправления» — все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой мест­ной администрации оставался губернатор, официально призна­ваемый законами «хозяин губернии». В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, соз­данных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором сохранялась основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, ко­торое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравни­тельно второстепенных административно-хозяйственных дел (с пе­редачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Особое внимание местная адми­нистрация стала обращать на рабочее движение — в структуре от-

[229]

 

дельных губернских правлений появляются «фабричные столы». Гу­бернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора. Губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комис­сий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». В ряде при­сутствий соответствующими министерствами назначались непремен­ные члены — представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе допол­няли деятельность губернского правления. Нередко с помощью неко­торых из них губернатор осуществлял надзор за новыми порефор­менными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьян­ским делам присутствия (1861—1889 гг.) и губернского присутствия (1889—1917 гг.) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, губернского по городским делам присутствия (1870—1892 гг.) и губернского по земским и городским делам при­сутствия (1892—1917 гг.) — за городскими и земскими органами «самоуправления», губернского по фабричным делам присутствия (1886— 1917 гг.) — за фабрично-заводской промышленностью и ра­бочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874— 1917 гг.) — руководством по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885—1917 гг.) — надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России — «пи­тейным делом», губернского распорядительного комитета (1876— 1917 гг.) — за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. фео­дальных «натуральных» земских повинностей (постойной, подворной и др.), губернского лесохранительного комитета (1888—1917 гг.) — за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присут­ствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты, а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно из­давали губернские «памятные книжки» или «адрес-календари» — справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

Революционное движение и общественный подъем 60-х годов тол­кали правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губер­наторы получили право ревизии всех гражданских учреждений гу­бернии независимо от ведомства, а Положение Комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернаторам право для «правильного ис­полнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так на­зываемые «обязательные постановления» (запрет собраний, органов печати и пр.).

С 80-х годов значение губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия — административно-судебного учреждения для крестьянских сословных

[230]

 

учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского «особого сове­щания» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям — оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, «губернатор в русской про­винции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело су­ществование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии...»[156].

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегало к «исклю­чительному положению» для отдельных местностей России.

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного по­рядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, «для водво­рения полного спокойствия и искоренения крамолы» одна из двух стадий «исключительного положения»: усиленной или чрезмерной охраны. В местности, которая объявлялась на положении «усиленной охраны», местному администратору, генерал-губернатору (губерна­тору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в администра­тивном порядке разных «подозрительных» и «вредных» лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого сове­щания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а не­редко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицей­ские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и город­ского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.

«Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном по­ложении» 18 июня 1892 г. устанавливали еще одну стадию «ис­ключительного положения» — военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям, и в отношении к граж­данским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правитель­ство широко применяло «исключительное положение» в борьбе с ра­бочим и крестьянским движением, особенно в конце XIX — начале XX в. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881 г., по выражению Ленина, «стало одним из самых устойчивых, основных законов Рос­сийской империи»[157].

[231]

 

В 1901 г. режим «усиленной охраны» и «обязательных поста­новлений» губернаторов распространялся более чем на ¹/₃ населения России (половина населения европейской России)[158].

Учитывая, что с падением крепостного права вотчинная полиция помещиков потеряла свое значение, правительство стремилось к уве­личению власти и авторитета полицейских уездных органов, эффек­тивности их воздействия на широкие массы населения. Полицейская реформа была принята 25 декабря 1862 г. в форме «Временных пра­вил» об устройстве полиции, согласно которым в 44 губерниях Рос­сии старые полицейские органы в каждом уездном городе (городничий и его канцелярия) и уезде (земский исправник и земский суд) объединялись в возглавляемое исправником уездное полицей­ское управление. Исправники назначались губернатором из местных дворян. Только в губернских городах были созданы город­ские полицейские управления.

Централизация городской и уездной полиции увеличила власть исправников, в ведении которых находились основные дела полицей­ского управления уездного города и уезда. Власть исправника охва­тывала весь уезд. В каждом уезде под председательством предводи­теля дворянства или исправника действовали распорядительно-испол­нительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались присутствиями (по воинской повинности, крестьянским, питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительный).

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на более мелкие полицейско-территориальные единицы — станы.

Нарастание революционного движения в России во второй поло­вине 70-х годов толкало царизм на укрепление полиции в сельских местностях России. Указом 9 июня 1878 г. в каждом стане создава­лась должность ближайшего помощника станового пристава — поли­цейского урядника; в 46 губерниях России учреждалось около 5000 урядников. В полное подчинение были поставлены сотские и десят­ские. В компетенцию урядника входили разнообразные обязанности, начиная с надзора за «благочинием» во время богослужения в церк­вах и кончая наблюдением за продажей вина.

Указом 1 июня 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках создается уездная полицейская стража, составлявшая во­оруженную опору их действиям вместо ненадежных волостных и сельских должностных лиц из крестьян.

Управление пореформенного уезда по-прежнему оставалось в ру­ках помещиков-дворян. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присут-

[232]

 

ствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных ин­станций для соответствующих губернских учреждений. А если учесть то, что в составе уездных земских собраний по реформе 1864 г. было 40—45 % гласных дворян и что большинство мировых судей и ста­новых приставов и все земские начальники были дворянами, то по­лучалась почти полная картина дворянского засилья в управлении уездом.

К концу XIX в. управы благочиния были повсеместно упраздне­ны. Их заменили в городах канцелярии обер-полицеймейстеров, поли­цеймейстеров, градоначальников. В составе этих учреждений наряду с распорядительными, исполнительными, инспекторскими и прочими отделениями появились сыскные отделения — зачатки уголов­ного розыска в растущих городах капиталистической России. С 80-х годов появляются секретно-розыскные отделения, получившие позд­нее наименование охранных отделений (охранок).

В городах появляются управления городским полицейским теле­графом, медицинские полицейские управления, адресные 'столы и бюро, управления речной и фабричной полиции и т. д.

Города подразделялись на части, а части — на участки и околот­ки во главе с частными приставами, участковыми и околоточными надзирателями. Управления полицейскими частями («частные дома») сохранили старый, дореформенный облик.

Крестьянство России после реформы 1861 г. оставалось забитым, темным и неполноправным, «тягловым» сословием. «Вся вообще «эпоха реформ» 60-х годов оставила крестьянина нищим, забитым, темным, подчиненным помещикам-крепостникам и в суде, и в управ­лении, и в школе, и в земстве»,— писал В. И. Ленин[159]. Для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьян­ские сословные учреждения по образцу учреждений, су­ществовавших среди государственных и удельных крестьян: сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возгла­вляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волост­ные правления, волостные суды. Эти органы являлись дополнитель­ным, бесплатным административно-полицейским звеном, облегчав­шим правительству сборы налогов, выкупных платежей, осуществле­ние государственных и земских повинностей, комплектование армии, разрешение поземельных споров как между самими крестьянами, так и между помещиками, и закреплявшим сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько се­лений) имело сельский сход, выбиравший сельских должност­ных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешавший некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие полицей­ские дела. Гораздо большее значение имело волостное сословное кре-

[233]

 

стьянское звено — волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывающую несколько селе­ний. В состав волостного схода входили сельские и волостные долж­ностные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» — выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волост­ных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора главных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал хозяйственные нужды волости, утверждал приговоры сель­ских сходов и т. д. Избираемый волостным сходом на три года волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в во­лости». В этом деле ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщиков податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном упра­влении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назна­чался мировым посредником, а впоследствии — земским начальни­ком и играл в волостном правлении немаловажную роль. Волостное правление вело довольно значительное делопроизводство.

Волостной суд представлял собой коллегию из 4—12 судей, выбираемых ежегодно волостным сходом. Этот сословный крестьян­ский суд рассматривал споры и тяжбы между крестьянами (если сум­ма иска не превышала 100 руб., в 1889 г. сумма была повышена до 300 руб.), а также мелкие уголовные проступки.

Опасаясь самостоятельности этих крестьянских учреждений, пра­вительство опутало их сложной трехстепенной системой органов пра­вительственно-дворянского надзора и опеки, превратив их в исполни­тельные инстанции этих органов.

Историю этой системы органов правительственно-дворянского над­зора можно изобразить на следующей схеме:

Годы	Участок	Уезд	Губерния
1861—1874	Мировой посредник	Уездный съезд посредников мировых	Губернское по крестьянским делам присутствие
1874—1889	—	Уездное по крестьянским делам присутствие
1889—1917	Земский участковый начальник	Уездный съезд земских начальников	Губернское присутствие

В первые два года после крестьянской реформы для введения ус­тавных грамот между помещиками и крестьянами, а также для разбо­ра «недоразумений», споров и жалоб в поземельных отношениях поме­щиков и крестьян был создан институт мировых посредников.

[234]

 

На деле мировые посредники, мирволившие, по выражению В. И. Ле­нина, помещикам[160], превратились в орган надзора за крестьянскими сословными учреждениями и просуществовали до 1874 г. Временной заменой их в уезде явилось уездное по крестьянским делам присут­ствие, в состав которого входили уездный предводитель дворянства (как председатель), исправник, председатель уездной земской управы и назначенный правительством непременный член; в ведении послед­него находились поземельные дела. Законом 12 июля 1889 г. все эти учреждения были заменены административно-судебными должностны­ми лицами — земскими начальниками. Назначаемые из дво­рян земские начальники получали широкие полномочия по утвержде­нию решений крестьянских учреждений, назначению и смещению должностных лиц в них, неограниченные права наказания крестьян.

Уездные и губернские инстанции для мировых посредников и зем­ских начальников принимали жалобы на крестьянские учреждения и органы надзора за ними, рассматривали и утверждали инструкции для руководства сословными крестьянскими органами. Губернское присутствие являлось не только административным, но и судебным органом. В административном отношении органы правительственно-дворянского надзора, как и сами крестьянские учреждения, находи­лись в ведении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном — во втором (крестьянском) департаменте Сената и в со­единенном присутствии первого департамента с одним из кассацион­ных департаментов.

Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась недостаточной. Усиление местного жандармского ап­парата было осуществлено посредством нового «Положения о корпу­се жандармов» от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандарм­ских органов значительно увеличивалась. На большей части террито­рии России основным учреждением стало губернское жандар­мское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское).

Деятельность губернских жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, по­имке революционных деятелей, исполнении судебных приговоров, со­провождении осужденных и т. п. С 1871 г. главным в их деятельнос­ти становится дознание, а также политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. Аппарат жандарм­ского управления, возглавляемый начальником, подразделялся на не­сколько отделений территориального характера (по уездам или груп­пам уездов). Канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, розыскную часть, следственную часть, полити­ческой благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. В некоторых городах со-

[235]

 

здавались особые городские жандармские управления. Одновремен­но создавались жандармские полицейские управления железных до­рог.

Рост революционного движения в России привел к более актив­ным формам борьбы с ним. С 1880 г. в Москве и Варшаве появля­ются при канцеляриях обер-полицеймейстеры и градоначальники «отделения по охране общественной безопасности и порядка»[161]. Эти секретно-розыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранны­ми отделениями, получают широкое распространение. Вхожде­ние охранных отделений в состав канцелярий обер-полицеймейстеров или градоначальников было рассчитано главным образом на то, что­бы скрыть от общественности их истинный смысл. В ведении каждо­го охранного отделения находились агентура наблюдения (филеры) и негласные агенты «в партийной среде».

Московское охранное отделение претендовало на роль организа­тора политического сыска на территории всех центральных губерний России. Начальник этого отделения С. В. Зубатов (1896—1902 гг.) создал «летучий отряд филеров». Филеры этого отряда сопровожда­ли московских революционеров по всей России. Впоследствии Зубатов перенес этот «опыт» в Департамент полиции, создав там цент­ральный летучий филерский отряд. В аппарате самого отделения основным отделом был ведавший филерами «отдел наружного наблю­дения».

В недрах охранного отделения зародилась идея создания легаль­ных рабочих организаций, внушавших рабочим мысль о бесполезно­сти политической борьбы. Сея разлад среди рабочих, московская ох­ранка с начала XX в. стала насаждать зубатовские организации в Москве. Ленинская «Искра», вскрывая полицейскую сущность зуба­товщины, призывала к активному разоблачению ее.

До конца века в ведении Министерства внутренних дел находи­лись основные тюремные учреждения. Общее их число воз­росло, а в самой системе произошли некоторые изменения. В 80-х го­дах прекратили свое существование арестантские роты, смиритель­ные и работные дома, а также долговые тюрьмы.

Карательные мероприятия, направленные против революционеров 60—70-х годов, вызвали потребность в создании крупных тюрем, на­ходящихся в центральном подчинении,— «централов»: Новоборисоглебского и Новобелгородского близ Харькова, знаменитого Алексан­дровского (1873 г.) близ Иркутска и др. С ликвидацией Третьего от­деления в ведение министерства попали и старые политические тюрь­мы — Петропавловская и Шлиссельбургская крепости.

Возросло значение каторги. Основным местом ее отбывания по-прежнему оставалась Сибирь. Более совершенные пути сообщения (пароходные, железнодорожные) ускорили этапное продвижение в: Сибирь ссыльных и каторжан. Наряду со старой группой каторжных;

[236]

 

тюрем Нерчинской каторги возникли каторжные тюрьмы в Якутской области и на острове Сахалине.

Для заведования местными тюрьмами и надзора за ними с 1880 г. в губерниях создавались должности тюремных инспекторов. В 1895 г. все тюрьмы и тюремные инспектора были переданы в ведомство Ми­нистерства юстиции.

В ведении Министерства внутренних дел находились местные поч­товые и телеграфные учреждения — почтово-телеграфные конторы и их отделения, объединенные в 1885 г. в территориально телеграф­ные округа. В столицах сохранились почтамты, создавались управ­ления столичными телеграфами. При ряде почтамтов возникли «чер­ные кабинеты» — органы, производящие перлюстрацию писем.

Под надзором Министерства внутренних дел находилась значи­тельная группа дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов «самоуправления».

В пореформенное время дворянские сословные органы не претерпели никаких изменений.

После 1861 г. идет процесс совершения эволюции городских со­словий в классы буржуазного общества. С распространением город­ской реформы 1870 г. общегородские сословные органы упраздня­лись.

Более устойчивыми в городах оказались частные сословные учреж­дения и особенно купеческие, мещанские и цеховые управы.

Значительное место в пореформенном местном аппарате начина­ют играть (Земские и городские органы «самоуправ­ления».

Земские органы «самоуправления» по реформе 1 января 1864 г. учреждались для руководства хозяйственными делами: строительст­вом и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворитель­ных учреждений, заведования продовольственным делом, организа­цией поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улуч­шением кустарной промышленности, организацией земской статис­тики и т. п.

Аппарат земства состоял из распорядительных органов — губерн­ских и уездных земских собраний и исполнительных органов уездных и губернских земских управ (последние имели свои постоянные кан­целярии, подразделявшиеся на отделы). Для выполнения своих хо­зяйственных задач земства получили право облагать население спе­циальным земским сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда: землевладельцев (главным образом, поме­щиков), представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенный зе­мельный ценз, который колебался в зависимости от местного (от 200 до 800 десятин минимального ценза). Второй съезд включал городских избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или

[237]

 

промышленным и торговым предприятием с оборотом в 6000 руб. В состав городских избирателей входили и владельцы недвижимой собственности с минимальным цензом в зависимости от города (уезд­ный — 500 руб., а для столиц — до 3 тыс.).

Для третьего избирательного съезда устанавливалась многосте­пенная система выборов (сельский сход — волостной сход — уезд­ный съезд), позволявшая отобрать в состав уездного земского собра­ния наиболее благонадежных крестьян. Все три съезда выбирали не­ровное число гласных в уездное земское собрание (их число опреде­лялось специальным расписанием Министерства внутренних дел), с частым превышением числа гласных от землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались ежегодно на сессии, и вся текущая работа падала на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, который также вы­бирал исполнительный орган — губернскую земскую управу. Во гла­ве собраний и управ стояли выборные председатели, которые не толь­ко руководили деятельностью названных учреждений, но и предста­вительствовали от имени земства в местных правительственных уч­реждениях (главным образом, присутствиях); председателями зем­ских собраний были предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятель­ности надзором губернатора (в сметных вопросах, в личном составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). С 1866 г. правительство проводит ряд законов, ограничивающих земскую де­ятельность. Никакой принудительной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции.

Новое положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. стес­нило избирательную систему и деятельность земств, усилило прави­тельственный надзор за ними. Для первого съезда, называвшегося те­перь съездом дворян-землевладельцев (все землевладельцы-недворя­не были причислены к другим съездам), минимальный ценз был зна­чительно понижен (там, где он равнялся 200 дес. земли, он стал 125 дес). Для избирателей буржуазии городов ценз повышается в 2,5 раза (с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд упраздняется, а гласные в уездное земское собрание стали наз­начаться из списка кандидатов, составленных на волостных сходах самим губернаторов. В состав уездного земского собрания включа­лись некоторые чиновники (от государственных имуществ, удельного ведомства, от духовенства, городского головы, весь состав земской управы прежнего состава).

Положение о земских учреждениях 1890 г. было земской контр­реформой, оно усилило дворянский элемент в земстве. О процентном росте числа дворян в земстве дает представление следующая таб­лица.

[238]

 

Положения	Уездные земские собрания	Губернские земские собрания
1864 г. 1890 г.	42,4% 81,9% 55,2% 89,5%

 

Председатель и члены управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за земствами. Губернатор осуществлял надзор не только за «законностью», но и за «целесообразностью» действий земств. В помощь ему было создано специальное учреждение — гу­бернское по земским делам присутствие (с 1892 г.— общее для зем­ских и городских органов «самоуправления» — губернское по зем­ским и городским делам присутствие), состоявшее главным образом из чиновников губернии.

Закон 12 июня 1890 г. устранил земства от продовольственного дела. Этим же законом была введена предельность земского обложе­ния, стеснявшая финансовую базу земской деятельности.

Все эти ограничения превратили земства в исполнительные хо­зяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чи­новники называли земскую контрреформу 1890 г. «шагом по пути к упразднению земских учреждений»[162].

В конце XIX в. вопрос о судьбах земств сделался предметом раз­ногласий в бюрократических верхах России. Если министр внутрен­них дел И. Л. Горемыкин (1895—1899 гг.) считал вполне возмож­ным дальнейшее существование и даже распространение земств «с сословной окраской» на основе контрреформы 1890 г., то министр финансов С. Ю. Витте это отрицал. Свой взгляд Витте изложил в се­кретной записке «Самодержавие и земство» (1899 г.). «Системамест­ного управления,— заявлял он,— должна быть однородна с общим политическим строем государства»[163]. Витте считал, что в условиях самодержавия земство — «непригодное средство управления»[164].

Либеральная буржуазия усматривала в земских органах шаг, ко­торый приведет к тому, что правительство будет вынуждено ввести «умеренную конституцию, исторически выросшую на основе местно­го самоуправления с сословной окраской»[165]. Эти взгляды развивал и известный деятель либеральной буржуазии П. Струве, издавший в 1901 г. в Штутгарте вышеупомянутую записку С. Витте.

Идеалом государственного строя П. Струве выдвигал «властное всероссийское земство»[166].

Истинную оценку земств дал В. И. Ленин в статье «Гонители зем-

[239]

 

ства и Аннибалы либерализма». В. И. Ленин расценивал земскую ре­форму как одну «из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска». Земские органы «самоуправления» представляли по своей сущности «кусочек конституции..., посредством которого русское «об­щество» отманивали от конституции». Уступив руководство хозяйст­венными делами на местах, царизм сохранил за собой основные позиции управления, разгрузил административно-полицейский аппа­рат для выполнения основных задач, укрепил его. В. И. Ленин под­черкивал значение земства и «как орудия укрепления самодержа­вия посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части либерального общества», отмечая на­ряду с этим невозможность при царизме осуществления подлинного самоуправления. «При самодержавии, — писал он,— всякое земство, хоть бы и распренаи-«властное», неизбежно будет уродиком, неспо­собным к развитию...»[167].

На созданные по Городскому положению 12 июня 1870 г. город­ские органы «самоуправления» (городские думы и управы) возла­гались административно-хозяйственные задачи. Попечительству го­родских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благо­устройство мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также заве­дование школьным, медицинским благотворительным делом, торгов­лей, кредитом и т. п. Городские органы «самоуправления» выбира­лись на четыре года налогоплательщиками. Часть этих налогов по­ступала в кассу городских органов «самоуправления».

Выборы в городскую думу проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избирав­шим по равному числу гласных. Городская дума, являвшаяся распо­рядительным органом, избирала из своего состава исполнительный орган — городскую управу в составе головы и членов управы. Город­ской голова возглавлял и думу и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа имела постоянную канцелярию, раз­делявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского «самоуправления»; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии.

Руководящую роль в органах городского «самоуправления» с мо­мента их появления получили представители крупной городской бур­жуазии.

Правительство распространяло земское и городское «самоуправ­ление» на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу XX в. многие окраины России не имели ни земств, ни городского са­моуправления.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии положением 1870 г. создавалось губернское по городским

[240]

 

делам присутствие из чиновников под председательством губерна­тора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы «самоуправления». Надзору и опеке этого присутствия подлежала вся хозяйственная деятельность городских «самоуправлений».

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контр­реформой. Оно заменило налоговый ценз для избирателей имущест­венным. Избирательные права получили только те жители города, ко­торые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением свыше 100 тыс. на сумму не менее 3000 руб., в губернских городах — 1000—1500 руб. (в зависимости от размеров города) и в уездных городах — 300 руб. В число избирателей включались владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства. Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшим городское «самоуправле­ние», сократилось в несколько раз.

Для мелких городов Городовое положение 1892 г. вводило так называемое «упрощенное управление». Сход домохозяев города из­бирал состав собрания уполномоченных (12—16 человек), а послед­ние выбирали городского старосту с одним или двумя помощниками.

Значительно возрос надзор за органами «самоуправления» со сто­роны общего для земских и городских органов «самоуправления» — губернского по земским и городским делам присутствия, возглавляе­мого губернатором.

Отстранение от участия в «самоуправлении» городов мелкой и части средней буржуазии означало усиление роли и места крупной буржуазии, в ведении которой находились городские думы и упра­вы.

Местные органы Министерства юстиции. Судебные уставы 20 но­ября 1864 г. узаконили в России новые буржуазные принципы судо­устройства и судопроизводства. Они вводили формальную несменяе­мость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний суда, состязательный процесс, институты адво­катуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат и т. д.

В указе о распубликовании судебных уставов 20 ноября 1864 г. говорилось, что задачей судебной реформы является «водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону»[168]. История поре­форменного суда в России показывает, что старый феодальный суд, основу которого составляло сословное неравенство, был заменен буржуазным судом, отдававшим предпочтение богатому перед бедным, эксплуататору перед эксплуатируемым, который был призван также охранять частную собственность.

[241]

 

По судебной реформе в России вводились две системы судебных учреждений: суды с избираемыми судьями,— мировые судьи и съезды мировых судей и суды с назначаемыми судьями — окружные суды и судебные палаты.

Каждый уезд с входившим в него городом, а иногда и отдельно крупный город составляли мировой округ, подразделявшийся на не­сколько участков. В каждом участке находился один участковый мировой судья и один почетный. Мировые судьи (участковые и по­четные) избирались на три года местными органами городского и земского «самоуправления» (уездными земскими собраниями и го­родскими думами) из лиц, имевших определенный возрастной обра­зовательный, служебный и имущественный ценз. Имущественный ценз исчислялся недвижимой собственностью, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб., или равнялся двойному земскому земельному цензу.

Ведению мировых судей подлежали мелкие уголовные и граж­данские дела. Размеры наказаний за уголовные преступления огра­ничивались денежным штрафом не более 300 руб., арестом до трех месяцев и тюремным заключением до l ¹/₂ лет. Из гражданских дел мировые судьи разрешали иски, не превышающие стоимости в 500 руб.

Почетные мировые судьи замещали участковых во время их от­сутствия. Создание института почетных судей позволяло титулован­ной дворянской знати и представителям крупнейшей буржуазии, не обременяя себя службой, получать награды и продвигаться по служебной лестнице.

Участковые и почетные мировые судьи мирового округа состав­ляли и уездный съезд мировых судей, или мировой съезд, собиравшийся на сессии. Председатель мирового съезда выбирался из мировых судей. На съезде присутствовали товарищ прокурора окру­жного суда, а также назначенный министерством непременный член. Съезд играл роль окончательной апелляционной инстанции для миро­вых судей округа. Дальнейшее рассмотрение дел мировых судей мо­жно было проводить только в кассационном порядке в Сенате.

В. И. Ленин оценивал институт мировых судей, «выбираемых имущими классами из имущих лиц», как «жалкую пародию на суд»[169].

Выборность мировых судей смущала дворян-чиновников, и в 1889 г. они повсеместно, кроме столиц и Одессы, были упразднены и за­менены назначаемыми лицами: в городах — городскими судьями, а для негородского неподсудного населения — земскими начальника­ми. Мировые судьи в деревне были заменены зе<

⇐ Предыдущая26272829303132333435Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: