Нормативно-правовое регулирование сферы дошкольного образования в России

 

В России сложилась система законодательства в области образования, включающая несколько уровней: нормы Конституции РФ; нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ; нормы федеральных законов и нормы законов субъектов Российской Федерации.

Решающим правообразующим фактором в области образования стали положения Конституции РФ. В ней право на образование признается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Конституция РФ в том числе гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного образования (статья 43, части 1 и 2, Конституции РФ).

Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности.

Важную, базовую роль в образовательном законодательстве выполняет Закон «Об образовании». По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования.

Отметим, что Закон «Об образовании» постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. Первая его редакция появилась в 1992 г., вторая - в 1996 г. Заметные изменения внесены в Закон в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, когда корректировке подверглась 31 статья из 58. Изменения коснулись порядка утверждения Федеральной программы развития образования (ст. 1), задач законодательства в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. ст. 28, 29, 31), порядка оказания социальной поддержки обучающимся (ст. 50), порядка создания и регламентации деятельности образовательного учреждения (ст. 33), отношений собственности в системе образования (ст. 39), финансирования образовательных учреждений (ст. 41) и многих других статей.

Следующий уровень актов высшей юридической силы составляют федеральные законы в области образования, принимаемые Государственной Думой. В целом в сфере образования действуют более 50 федеральных законов. Положения базового Закона в области образования конкретизированы и дополнены в ряде других федеральных законов. В их числе необходимо назвать Федеральные законы: от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Многие уставы (конституции) субъектов РФ практически дословно воспроизводят положения ст. 38 Конституции РФ.

Законодательное разделение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования. Законодательно разделение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования установлено в ст. 26, 43, 44 Конституции Российской Федерации, ст. 28 и 29 Федерального закона «Об образовании».

Так же в соответствии со ст. 29 Закона об образовании к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования отнесен конкретный перечень, состоящий из 18 вопросов. Причем в предмет ведения субъектов Российской Федерации включены вопросы как явно относящиеся к компетенции законодательной власти субъектов Федерации, так и являющиеся прерогативой исполнительной власти ее субъектов.

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относятся:

организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования.

Вместе с тем, принятые в субъектах Российской Федерации законы, а их перечень насчитывает несколько сотен, заметно дополняют и обогащают федеральное законодательство в области образования с учетом национальных, социально-экономических, культурных и других особенностей регионов, устанавливают дополнительные, по отношению к федеральным, гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам.

Актуальным направлением совершенствования законодательства об образовании является дальнейшая оптимизация соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Как показывает законотворческая практика, основные упущения действующего образовательного законодательства обусловлены недостаточно четкой и последовательной реализацией конституционных принципов разграничения компетенции различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Отрицательное воздействие на формирование законодательства Российской Федерации оказывают, прежде всего, нечеткие и непоследовательные правовые установления Закона об образовании в части определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Данный Закон закрепляет: в ст. 28 - предметы исключительной компетенции Российской Федерации, а в ст. 29 - предметы исключительной компетенции ее субъектов.

Вместе с тем, органы местного самоуправления располагают достаточно обширным объемом полномочий в сфере организации деятельности дошкольных образовательных учреждений на территории муниципального образования. В их число входят планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования. Иными словами говоря, органы местного самоуправления организуют и реализуют образовательные программы в образовательных учреждениях.

Как представляется, способы закрепления предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, используемые в Законе об образовании, нуждаются в серьезном совершенствовании. Во-первых, они не соответствуют конституционным требованиям. Согласно Конституции РФ вопросы, относящиеся исключительно к ведению субъектов Российской Федерации, в специальном правовом регулировании со стороны федеральных органов государственной власти не нуждаются (ст. 73). Во-вторых, в Законе об образовании не определены «общие вопросы образования», являющиеся, согласно Конституции РФ, предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). В-третьих, конкретные нормы ст. ст. 28 и 29 перечислены несистемно, без четкой классификации, имеют порой избыточный, неопределенный характер.

Очевидно, Закон об образовании должен ограничиться детальным закреплением предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 28), а также предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 29).

Статья 29 Закона об образовании должна дать исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отнесенных к «общим вопросам образования». Основу, ядро этих «общих вопросов образования» должны составить собственно образовательные отношения как отношения между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками и иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования на основе государственных образовательных стандартов с выдачей специального документа о соответствующем уровне образования или квалификации.

Недостатки Закона об образовании в части разграничения компетенции органов государственной власти не способствуют сбалансированному и продуктивному развитию законодательства субъектов Российской Федерации. При этом можно отметить ряд нежелательных тенденций, получивших широкое распространение. В их числе - дублирование, неоправданные повторы в текстах региональных законов норм федерального законодательства.

Главная причина «повального» увлечения дублированием кроется в невысоком качестве федеральных законов, не дающих четких ориентиров и не устанавливающих границы правотворческой деятельности на региональном уровне.

Злоупотребляя приемом дублирования, региональные законы вторгаются в сферу, составляющую предметы ведения Российской Федерации. При этом создается ложное ощущение, что нормы федеральных законов, не будучи воспроизведены в текстах законов субъектов РФ, не действуют на их территориях. Такая ситуация особенно неприемлема, поскольку до сих пор законы отдельных республик не содержат четкого решения вопроса о соотношении федерального и республиканского законодательства.

Между тем, согласно Конституции РФ, приоритет федеральных законов над региональными является установленным фактом. Все федеральные законы в сфере образования, принятые в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, действуют на ее территории без каких-либо ограничений и не нуждаются в дополнительном санкционировании.

Дублирование как прием псевдозаконотворчества мешает продуктивному развитию регионального законодательства, не способствует поиску конструктивных решений сложных проблем, имеющих место в сфере образования, в частности такой из них, как взаимодействие органов государственной власти различных уровней в обеспечении стабилизации финансового и материального положения образовательных учреждений.

Другим распространенным просчетом, обусловленным нечетким разделением полномочий органов государственной власти, являются их противоречия с федеральным законодательством. Как правило, они проявляются в ограничении компетенции Российской Федерации представительными органами регионов.

Первым видом подобных коллизий выступает вторжение региональных законодателей в пределы компетенции Российской Федерации. В ряде республиканских законов об образовании к компетенции высших органов государственной власти и управления республик отнесены такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нотификация документов об образовании иностранных государств и др.

В законах субъектов Российской Федерации встречаются также нормы, которые приняты в пределах компетенции региональных органов государственной власти, но содержат ограничения прав и свобод граждан или образовательных учреждений по сравнению с установлениями федерального законодательства.

Возникновение подобных коллизий значительно затрудняет на практике реализацию прав и социальных гарантий педагогических работников. Разрешение их следует осуществлять в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которой устанавливается, что в случае возникновения противоречий между федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и иными актами действуют федеральные законы.

Определенное влияние на развитие регионального законодательства, по мнению некоторых специалистов, оказывают положения Закона об образовании, в соответствии с которыми разграничение компетенции в области образования между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 30). Эти положения, по существу, стали причиной раздробления единства правового регулирования образовательных отношений на региональном уровне. Появилась возможность для принятия около 100 вариантов разграничения компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. В результате одни и те же отношения регулируются на территории разных субъектов совершенно разными по своей юридической силе правовыми актами.

В числе других упущений регионального законодательства следует отметить наличие декларативных норм, большое число законотворческих ошибок, недостаточную законотворческую активность отдельных субъектов Российской Федерации, медленное формирование регионального законодательства как упорядоченной системы. В правотворчестве субъектам Российской Федерации следует руководствоваться, по крайней мере, двумя принципами. Во-первых, федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам региональным. Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации в целях ограниченного дополнения и конкретизации федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Нынешний этап развития регионального законодательства нацелен на устранение уже отмеченных недостатков, реализацию первоочередных задач модернизации российского образования, более активный учет социально-экономических особенностей регионов. Так, Губернатор Челябинской области принял в новой редакции закон об образовании, который существенно отличается от первоначальных редакций, который отразил особенности реализации положений Закона РФ об образовании.

Содержание принятых в последнее время региональных законов об образовании, имеющих общий характер и предмет регулирования которых совпадает с аналогичным федеральным законом, наполняется по нескольким направлениям. Прежде всего, законодатели на региональном уровне ведут активный поиск пути повышения финансовой стабильности системы образования. В условиях, когда сложилась практика хронического недофинансирования образования, субъекты Российской Федерации вынуждены находить дополнительные источники привлечения финансовых средств.

Повышение государственных гарантий приоритетности образования на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, включает стабилизацию финансирования образовательных учреждений, социальную поддержку работников системы образования, предоставление дополнительных по отношению к федеральным формам социальной поддержки учащихся, воспитанников.

Так в ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Например, закон «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования отнес организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.

Кассационная коллегия Верховного Суда РФ в Определении № КАС03-137 от 3 апреля 2003 г. пришла к выводу, что ни федеральным законом, ни Конституцией РФ не предусмотрено бесплатное содержание детей в дошкольных учреждениях. Тем самым высшим судебным органом было однозначно разграничено дошкольное образование и содержание детей в дошкольных учреждениях: за реализацию дошкольной образовательной программы взымать плату с родителей нельзя, а вот за содержание детей - можно.

С 1 января 2005 года законом № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждый муниципалитет был вправе установить свои ограничения размеров платы с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. При этом довольно много говорилось о необходимости так называемых адресных льгот по оплате дошкольного обучения, что в переводе на русский язык означало, что большинству родителей пришлось бы платить больше. Это к тому же становиться и весьма эффективным методом ликвидации очередей в в дошкольные учреждения: вместо того, чтобы создавать новые детские сады, достаточно значительно повысить плату за посещение существующищх и очередь «рассосется» сама собой.

Поэтому некоторые районы и муниципальные образования воспользовались такими предложениями и значительно подняли плату за детский сад. Льготы по оплате за содержание детей в дошкольных учреждениях в соответствии с этим нормативным правовым актом предоставлялись лишь родителям, дети которых посещают дошкольные учреждениях отдаленных поселков (в размере 70 % установленного размера родительской платы), а также работникам дошкольных учреждений, дети которых посещают детский сад: педагогическому персоналу - 40 % установленного размера родительской платы, учебно-вспомогательному и обслуживающему персоналу - 30 %. Остальные категории родителей, ранее имевших льготы по оплате, были их лишены.

Поэтому Конституционный суд РФ в своем Постановлении № 5-П от 15 мая 2006 г. признал, что Российская Федерация и субъекты Федерации обязаны оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям для надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных учреждениях. Суд указал на сохранение финансовых обязательств для всех регионов для всех муниципалитетов, где не хватает денег. В связи с этим государство и муниципальные образования - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные учреждения и при необходимости расширять их сеть. Следовательно, дошкольное образование должно остаться бесплатным и должны быть сохранены льготы за содержание детей в образовательных дошкольных учреждениях.

Представляется, что совершенствование законодательства Российской Федерации в области обеспечения государственной политики защиты прав и интересов детей до 2010 года может развиваться в следующих направлениях:

. Правовое обеспечение защиты чести и достоинства детей;

. Формирование системы адресной государственной социальной поддержки детей, обеспечение приоритета интересов детей, находящихся в трудных жизненных условиях.

В целом можно заключить, что за последние 10 лет заложены основы законодательства в области образования, установлены права граждан на образование, сформулированы принципы государственной образовательной политики, намечены основные направления развития российского образования в ближайшие годы и на перспективу, определены актуальные проблемы образования, требующие безотлагательного решения.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: