|
Авторы:
§ Анатолий Торшенко
Основной причиной введения передачи отдельных государственных полномочий организации местного самоуправления являлась необходимость децентрализации государственной власти.
Анатолий Торшенко*
Государственные полномочия в компетенции местного самоуправления
I. Современное состояние и правовое регулирование
1. Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, с момента введения в РФ самого института местного самоуправления, является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.
Основной причиной введения передачи отдельных государственных полномочий организации местного самоуправления являлась необходимость децентрализации государственной власти.
Механизм делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления находит свое более менее системное и комплексное отражение в федеральной конституции и федеральных законах, в региональном законодательстве, а также в научной литературе.
Европейская Хартия местного самоуправления:
«Осуществление публичных (т. е. государственных) полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти наиболее близкие к гражданам. Передача какой либо функции какому либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи. А также требований эффективности и экономии» (п. 3 ст. 4).
«При делегировании полномочий каким либо федеральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям» (п. 5 ст. 4).
«Административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления» (п. 2 ст. 8).
Конституция РФ:
«Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ч. 2 ст. 132).
Федеральный закон № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ» (п. 4 ст. 6).
Законы субъектов РФ:
Свердловский областной закон от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» (Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. № 8).
Закон Челябинской области от 13 марта 2000 г. № 113-30 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Подобные законы приняты в ряде других субъектов РФ.
Понятие, виды, характеристика этого вида полномочий.
Как известно компетенцию органов местного самоуправления составляют как собственные полномочия, относящиеся исключительно к их ведению, так и отдельные государственные полномочия.
Отдельные государственные полномочия, осуществляемые ныне органами местного самоуправления, оказались в ведении последних в результате следующих обстоятельств.
Во-первых, ряд из них оказался в ведении органов местного самоуправления как бы «де-факто». Или, иначе говоря, путем их механической инкорпорации в компетенцию последних в результате известной трансформации советских местных государственных органов в муниципальные органы.
Во-вторых, в результате реализации указанных выше положений Конституции РФ 1993 г. и действующего законодательства о передаче отдельных государственных полномочий федеральным законом или законом субъекта РФ в ведение органов местного самоуправления.
В России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто». В результате замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления, в компетенции последних остался от прежних органов ряд полномочий, которые являлись государственными полномочиями, но государственными органами не осуществлялись, а продолжали осуществляться, как бы по инерции, органами местного самоуправления по праву преемственности. Произошла своего рода автоматическая «инкорпорация» включения этого вида государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления. После того, как государственные полномочия инкорпорированы в компетенцию органов местного самоуправления государственные органы уже не могут осуществлять управленческую деятельность в этой области, однако контролировать их реализацию они обязаны.
Инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может иметь различные основания в зависимости от наличия или отсутствия на это воли законодателя. Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления может возникнуть как результат действия устаревшего законодательства, которое либо полностью ориентировалось на прежнюю советскую систему местной государственной власти, либо на систему местного самоуправления, которая имела место до принятия ФЗ № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, например, в соответствии с законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. право осуществлять назначение и выплату пенсий было предоставлено районным (городским) администрациям (п. 1 ст. 64, и п. 1 ст. 75). ФЗ 1995 г. такого полномочия у органов местного самоуправления не предусматривал. Однако по инерции, и в силу отсутствия определенности в действующем законодательстве, исполнительные органы местного самоуправления отдельных субъектов РФ продолжали осуществлять эти государственные полномочия (например в Свердловской области они были изъяты у органов местного самоуправления и переданы государственным органам социальной защиты; в Челябинской области – остались за органами местного самоуправления). Как показывает практика, освобождение органов местного самоуправления от несвойственных их назначению полномочий происходит в ситуациях, когда на эти полномочия претендуют компетентные государственные органы в силу возникшего противоречия в действующем законодательстве. Характерным, в этом отношении, является изъятие из компетенции органов местного самоуправления инспекций Госархстройнадзора, после того как был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Имеет место и другой подход, когда законодатель, несмотря на конституционное разграничение системы государственных органов и органов местного самоуправления, определяет правопреемниками полномочий бывших местных государственных органов соответствующие органы местного самоуправления. Примером подобного рода можно считать полномочия органов местного самоуправления, закрепленные за ними ст. 7 ФЗ «Об обороне» (1995 г.), согласно которой, органы местного самоуправления вместе с органами государственной власти субъектов РФ организуют и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к воинской службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т. п.
Вместе с тем, в этом законе ни слова не говорится об источниках финансирования тех мероприятий, которые возложены законом на органы местного самоуправления. То есть получается, что муниципальные органы должны самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку подобные полномочия официально, как это предусмотрено ФЗ №154, этим органам не делегировались.
Выход из этого положения видится в том, чтобы в самих законах, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, закреплять порядок их финансирования из соответствующего государственного бюджета. В отличие от порядка финансирования делегированных государственных полномочий, наделение которых осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, при инкорпорации государственных полномочий, учитывая ее долговременный и безотзывный характер, достаточно было бы определить конкретный бюджетный источник, например, в виде процента отчисления от какого-либо федерального или регионального налога, либо из специального внебюджетного фонда, оговорив целевое использование этого источника. В настоящее время, в компетенции органов местного самоуправления находятся такие государственные полномочия как:
– вопросы государственного социального обеспечения, социальной защиты граждан;
– вопросы военно-мобилизационного характера;
– вопросы ЗАГСа;
– вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций;
– вопросы деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, наблюдательных комиссий;
и др.
II. Перспективы, связанные с решением данной проблемы
По сравнению с действующим законодательством, новая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» более детально регулирует вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Во-первых, устанавливается, что полномочия местного самоуправления, которые не отнесены законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Тем самым, на наш взгляд, законодатель как бы «уравнивает в правах» обе группы указанных свыше государственных полномочий, находящихся ныне в компетенции органов местного самоуправления – те, которые они осуществляют «де-факто» и те, которые им переданы законом в качестве делегированных.
Во-вторых, жестко определена правовая форма делегирования этих полномочий – либо федеральным законом, либо законом субъекта РФ. Никакими иными нормативными правовыми актами делать это нельзя.
В-третьих, достаточно определенно и жестко регламентируется вопрос финансового обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий: только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих статей федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, при обязательном включении их ежегодно в соответствующий бюджет на очередной финансовый год.
Здесь, правда, есть одно исключение, которое, может лишить муниципальные образования государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Речь идет о следующем: федеральными законами, законами субъектов РФ предоставление субвенций, выделяемых местным бюджетам, может не предусматриваться в случае, если установленные указанными актами, отдельные государственные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений.
В-четвертых, устанавливается определенная унификация, единообразие содержания законов, согласно которым, органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями.
В-пятых, федеральный законодатель более жестко в новом федеральном законе прописывает порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государственный контроль за ними.
Таковы основные положения, касающиеся данного вопроса с точки зрения перспективы его правового регулирования и практики реализации.
|
