Инструменты повышения эффективности системы управления собственностью

Набор инструментов повышения эффективности системы управления собственностью, в том числе финансами достаточно ограничен и определен (все известные рыночные механизмы). Основная проблема – в подготовленности и квалификации управленческих кадров, а также в их заинтересованности результатами своей деятельности. Основными инструментами эффективного управления являются:

1. Продажа или сдача в аренду строений. Главное требование местного сообщества в отношении продажи или сдачи в аренду строения состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (аукцион, конкурс, а также требование обеспечения продажной рыночной цены, арендной платы). Праву продажи, аренды строений местного сообщества соответствует его право на приобретение старых промышленных построек (в частное достояние). Целью последней операции является стремление поощрить их новое использование после реконструкции путем предоставления скидки покупателю или арендатору, позволяющей покрыть разницу между обычно более высокой себестоимостью после восстановления строения и его рыночной ценой. Кроме того, в некоторых зонах муниципального образования, требующих поощрения создания или расширения экономической деятельности по предметам ведения местного самоуправления (например, в сфере благоустройства территории), местные сообщества могут предоставлять скидки с рыночной стоимости продажи или сдачи в аренду недвижимости, которую они продают или сдают в аренду предприятиям.

2. Гарантии и поручительства по займам. Поскольку прямая помощь со стороны местных сообществ предприятиям частного сектора ограничена (в силу требования сокращения финансового риска в отношении местных бюджетов), поэтому широкое распространение получает обращение органов местного самоуправления к системе гарантий по прямым займам в отношении предприятий, оказывающих услуги в сфере предметов ведения местного самоуправления.

3. Прямые гарантии. Этот вид косвенной помощи местных сообществ может распространяться на любые предприятия независимо от их положения (требование осуществлять такую деятельность в рамках предметов ведения местного самоуправления остается в силе), если при этом соблюдаются нормы (коэффициенты безопасности), применяемые к общему объему гарантий, выдаваемых местным сообществом, и к участию в рисках. Общий объем гарантий (складывающийся из суммы общего объема выплат процентов по гарантированным займам в расчете на бюджетный год и суммы выплат по иным долгам местного сообщества также в расчете на бюджетный год) не может превышать одной четверти реальных функциональных поступлений (не инвестиционных) в бюджет данного муниципального образования. Лишь устойчивые в финансовом отношении муниципальные образования могут позволить себе довести объем гарантий до 50 % от суммы функциональных поступлений [36, 155]:

а) создание кредитного учреждения. Местные сообщества могут, самостоятельно или совместно с иными местными сообществами, участвовать вместе с одним или несколькими банками, с другими частными компаниями в капитале кредитного учреждения. Такое кредитное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством, но его единственной целью должно быть гарантирование финансовой помощи, выделяемой юридическим лицам частного права, а долевое участие местного коллектива (или нескольких) – не более 50 % уставного фонда учреждения. Кроме того, в капитале кредитного учреждения обязательно должно участвовать банковское учреждение. Такое учреждение не может самостоятельно выдавать ссуды, оно выдает лишь поручительства под банковские ссуды, полученные частными компаниями – учредителями кредитного учреждения;

б) создание специальных фондов гарантий. Местные сообщества могут путем выплаты субсидий участвовать в создании фондов гарантий при кредитном учреждении (созданном на вышеуказанных условиях).

в) рамки гарантий, предоставляемых кредитными учреждениями или фондами гарантий. По отношению к доле, установленной для местных сообществ при предоставлении гарантий, максимальная доля ссуды, гарантируемой кредитным учреждением из своих собственных средств, либо из средств созданного при нем фонда гарантий, не может превышать 50 %. Кроме того, эта гарантия, совмещенная (суммированная) с гарантией, предоставляемой непосредственно одним или несколькими местными сообществами, не может превышать 50 % общей суммы помощи. Гарантийные обязательства принимаются комитетом, состоящим наполовину из выборных представителей местного коллектива (коллективов), а на другую половину – из представителей банка и других акционеров. Управление кредитным учреждением и фондом гарантий обеспечивается при содействии банка (банков), участвующих в капитале кредитного учреждения. Денежные средства вкладываются и приносят доход, предоставление гарантий также имеет цену и приносит доход.

4. Долевое участие в коммерческих предприятиях. Собственно экономическая деятельность органов местного самоуправления ограничивается обеспечением общественных услуг, финансируемых преимущественно за счет платежей пользователей (например, общественный транспорт, водоснабжение), программами освоения земельных участков, коммерческими услугами, а также созданием сберегательных, кредитных и инвестиционных финансовых учреждений и управлением ими.

Органы местного самоуправления имеют право создавать коммерческие предприятия лишь при определенных условиях: предприятие должно преследовать публичную цель (цель, преследующая удовлетворение местных интересов), что исключает экономическую деятельность, направленную лишь на извлечение прибыли; масштабы деятельности предприятий должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета [61, 46].

Организационно-правовые рамки включают обычные структурные подразделения и организации, которые имеют независимый механизм расчетов (например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта), а также долевое участие в предприятиях частного сектора. Независимо от того, каким образом обеспечивается экономическая деятельность местных органов власти, существует юридическое требование, чтобы такая деятельность была совместима с установленными законом обязанностями местных органов власти, отвечала интересам местного сообщества и не противоречила национальным интересам страны. Непосредственно созданные местные предприятия руководствуются в своей деятельности законодательством государства, касающегося торговли, конкуренции, защиты потребителя, нормами гражданского права.

5. Партнерство. Местные органы власти могут устанавливать партнерские отношения с коммерческими предприятиями частного сектора в целях обеспечения предоставления определенных услуг на договорной основе (партнерство). Кроме того, они могут приобретать столько акций частных предприятий, сколько необходимо для установления полного контроля над решениями предприятия в качестве основного держателя акций (долевое участие).

Выбор между долевым участием и партнерством является отражением обстоятельств и характера экономической деятельности. Если частное предприятие уже осуществляет предоставление определенного вида услуг на данной территории, а местное самоуправление законодательно приобрело полномочия на оказание этих услуг, то долевое участие может оказаться наиболее реальным способом обеспечения контроля. С другой стороны, если определенный вид экономической деятельности не осуществлялся ранее на данной территории, то более практичным может оказаться партнерство либо с частным предприятием, занимающимся ею в других регионах, либо с предприятием, имеющим опыт в предоставлении близких по характеру услуг.

Суть различий между партнерством и долевым участием состоит в том, что от доли в акциях, как правило, легче отказаться. Это может быть сделано путем продажи своих акций соответствующему предприятию. Связи же с предприятиями через партнерство являются менее гибкими, поскольку обычно они закрепляются договором, и продажа доли в партнерстве может оказаться либо невозможной практически, либо не разрешенной этим договором. [36, 155].

Там, где экономическая деятельность является установленной законом обязанностью местных органов власти, концептуальное различие между партнерством и долевым участием не имеет большого практического значения. Различие между ними становится более явным там, где экономическая деятельность не является обязательной для данного местного органа власти. В таких случаях партнерство подвергало бы органы власти чрезмерному финансовому риску. Тем более, неясно, для чего органам власти приобретать акции таких предприятий. Если цель состоит в стимулировании местной экономики, то более эффективным способом применения ограниченных фондов является использование их для финансирования инфраструктуры с последующей арендной платой.

Таким образом, невозможно объяснить партнерство с предприятия-ми, деятельность которых не имеет отношения к целям и функциям местного самоуправления. Однако мотивы долевого участия в этом случае представляются еще менее очевидными, чем при партнерстве. Долевое участие можно считать обоснованным только при соблюдении двух условий. Во-первых, органу местного самоуправления должно принадле-жать большинство акций, и, во-вторых, деятельность предприятия должна в полной мере соответствовать целям и функциям органа местного самоуправления.

Еще одним направлением муниципальных усилий по содействию развитию экономики являются новые предприниматели, особенно молодые, проявляющие интерес к учреждению в данной местности предприятий малого и среднего бизнеса. Муниципальное содействие в этом направлении начинается с консультаций и помощи в решении правовых и финансовых проблем, а также вопросов управления и изучения спроса.

Наконец, в муниципальных образованиях, в которых недостаточно частной инициативы для удовлетворения потребностей членов местного сообщества (особенно в сельской местности), органы местного самоуправления обладают правом на выделение не только косвенной, но и прямой помощи для поддержания некоторых коммерческих служб (пекарни, ремонтной мастерской и др.). С получателем помощи (частное юридическое лицо) заключается соглашение, в котором указываются его обязательства.

Итак, проанализировав методы оценки уровня эффективности управления муниципальной собственностью, можно сделать вывод, что они направлены на совершенствование традиционных направлений использования муниципальной собственности, поиск и внедрение новых источников воспроизводства муниципальной собственности. При этом очень важно помнить о двойственности характера муниципальной собственности, и поскольку она сочетает в себе принципы доходности и социальной пользы, то и для оценки уровня эффективности управления муниципальной собственностью применяются различные подходы и методы: с точки зрения получаемого дохода, общественной пользы, экономии бюджетных средств.