Разделение функций управления между специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, федеральными службами, агентствами и территориальными органами

Эффективность обеспечения транспортной безопасности зависит от уровня организации необходимой координации и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации. В ходе административной реформы 2004 года еще окончательно не отлажено взаимодействие как по вертикали и горизонтали, так и внутриструктурное. Предстоит оптимизировать внутреннюю структуру, в том числе специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, с тем, чтобы более успешно сочетать отраслевой и функциональный принцип формирования департаментов и отделов федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, министерств.

Особое внимание требует региональный уровень. В ходе административной реформы часть территориальных органов упраздненных федеральных органов исполнительной власти перешла к вновь образованным органам, некоторые территориальные органы были упразднены. Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне региона практически не координируется, отсутствует единый координирующий орган.

В транспортной сфере территориальные органы есть у Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта. На 2004 г. утверждено положение только о территориальных органах Федерального агентства воздушного транспорта, в соответствии с которым, территориальные органы распределяются по федеральным округам. Из этого следует, что их деятельность входит в сферу ответственности Полномочных представителей Президента Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Полномочном представителе Президента Российской Федерации[12] Полномочный представитель Президента является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, является федеральным государственным служащим, подчиняется непосредственно Президенту и подотчетен ему.

Основной задачей Полномочного представителя является организация работы по реализации органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Федерации) основных направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом. В сфере реализации государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности Полномочный представитель наделен следующими функциями:

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Под федеральными органами исполнительной власти должны пониматься и их территориальные органы;

- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и т.д.

Как показывает практика, институт полномочных представителей находится все еще в переходном состоянии. Полномочный представитель чаще всего ограничен совещательными функциями и существенной роли в налаживании механизма взаимодействия между различными уровнями государственной власти, а также органами местного самоуправления, не играет. Поэтому, для повышения роли Полномочного представителя Президента России в области обеспечения транспортной безопасности путем координации территориальных органов необходимо уточнение соответствующих полномочий и практики на уровне решения Президента РФ.

Существует ряд конкретных задач.

Необходимо уточнить распределение полномочий по контролю и надзору в сфере морского транспорта. Действующая в морском транспорте система разделения полномочий не приведена в соответствие с основными положениями административной реформы и требует существенной модификации. Прежде всего, в организации деятельности капитанов морских портов, администраций морских портов и технического надзора за судами.

В соответствии со статьями 74 и 75 Кодекса торгового мореплавания РФ капитан морского порта осуществляет государственный портовый контроль и подчиняется непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области транспорта. Однако подобное распределение функций не в полной мере соответствует основным принципам разграничения функций исполнительной власти, выдвинутым в ходе административной реформы. Так, Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. осуществление функций контроля и надзора возложено на федеральные службы. Значит, функции портового контроля должны осуществляться Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. Следовательно, капитаны морских портов (торговых и рыбных) также должны находиться в подчинении ФСНТ. Установленный в настоящее время порядок назначения капитанов морских портов (Федеральным агентством морского и речного транспорта по представлению ФСНТ) также не решает задачи независимого надзора в сфере морского транспорта, противоречит Указу Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., не соответствует Кодексу торгового мореплавания.

В связи с этим необходима разработка и принятие положения о капитане морского торгового порта, внесение изменений в положение о капитане морского рыбного порта, а также внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания. Кроме того, должно быть завершено разделение административных и хозяйственных функций в морских портах, в связи с чем должны быть образованы службы капитанов морских портов в форме территориальных органов ФСНТ, которым должны быть переданы все функции по проведению государственного портового контроля. Оставшиеся функции по оказанию государственных услуг должны быть переданы администрациям морских портов, действующим в форме государственных учреждений, подведомственным Федеральному агентству морского и речного транспорта и поднадзорным Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

Должна быть приведена в соответствие с действующим законодательством о техническом регулировании система технического надзора за судами. Во-первых, в части разработки технических норм и стандартов. В настоящее время функции по разработке целого ряда технических норм в сфере морского транспорта осуществляет «Российский морской регистр судоходства», являющийся федеральным государственным учреждением, что не соответствует требованиям законодательства о техническом регулировании. Во-вторых, указанное учреждение осуществляет целый ряд надзорных функций, которые должны быть переданы соответствующему органу по надзору.

В сфере правового регулирования контроля и надзора за автомобильным транспортом в настоящий момент сложилась достаточно неопределенная ситуация. Полномочиями в данной сфере обладают Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Министерству транспорта РФ было поручено внести совместно с МВД РФ до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ предложения о разграничении контрольных и надзорных функций в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства[13]. Несмотря на то, что 19 октября 2004 года принято Постановление Правительства РФ[14], в соответствии с которым на Министерство внутренних дел РФ возложено осуществление координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения, по сути, разграничение функций так и не осуществлено.

Все контрольные полномочия в области безопасности дорожного движения находятся у МВД РФ. Наиболее эффективным с точки зрения безопасности в данном случае будет являться разграничение контрольных и надзорных полномочий, поскольку это позволит снизить уровень коррупции и повысить уровень безопасности дорожного движения.

Так, проведение государственного технического осмотра и регистрации транспортных средств, подготовку водителей, предоставление прав на управление транспортными средствами целесообразно передать в ведение Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Полномочия, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения непосредственно на дорогах следует оставить МВД РФ.

Такое уточнение разграничения полномочий должно благоприятно сказаться на состоянии безопасности автотранспортной деятельности, так как сделает поднадзорными и более прозрачными процедуры техосмотра и предоставления прав на управление транспортными средствами, снизит уровень коррупции в этой области. При этом сохраняются исключительные полномочия МВД РФ, например, по выявлению транспортных средств, прошедших государственных технический осмотр с нарушениями, по организации предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений.