Понятие и структура особенной части административного права

 

Особенная часть административного права включает в себя огромный, предельно многообразный по формам выражения и специфике содержания массив правовых норм, регулирующих деятельность государственных органов исполнительной власти во всех сферах и отраслях управления. Именно в ней раскрываются все особенности, детали управленческой деятельности применительно к конкретной области жизнедеятельности, что делает ее максимально интересной для изучения с практической, прикладной точки зрения. Но исследование этого блока административно-правовой материи, конечно, невозможно без определенной общей методологической основы, которая позволит упорядочить, структурировать, подчинить единым правилам сам процесс познания и изложения материала.

Для этого попытаемся, прежде всего, внести ясность в используемую терминологию.

В первую очередь необходимо ответить на вопрос, что имеется в виду, когда используется понятие «часть» («Общая часть», «Особенная часть») применительно к административному праву, и что имеется в виду в данном случае под административным правом - правовую отрасль, науку или дисциплину.

В литературе, посвященной отдельным отраслям права, Общая и Особенная части нередко рассматриваются как структурные составляющие отрасли права. Достаточно распространен такой подход и в административно-правовых источниках.

Изложенная позиция представляется весьма спорной. Ведь в теории права, исходные положения которой должны служить базой для отраслевых исследований, существование такого структурного элемента отрасли права, как «часть», не признано. Общепринято выделять нормы и институты, иногда - подотрасли, но части - никогда. Безусловно, нормы прав различаются между собой по степени конкретизации содержащихся в них правил поведения. Существует деление норм на общие и специальные. И в структуре административного права, конечно, можно выделить нормы, имеющие общеотраслевое значение, применяемые к управленческим отношениям независимо от сферы функционирования последних. Но эти нормы невозможно и неправильно рассматривать в отрыве, изолированно от специальных норм, развивающих положения общих правил применительно к специфике той или иной управленческой функции. Например, существуют общие нормы о государственном контроле, изложенные в базовом федеральном законе [1].

Однако правовое регулирование каждого конкретного вида государственного контроля получает дальнейшую конкретизацию в специальном законодательстве. И в данном случае более обоснованным представляется не разделять нормы о государственном контроле на общую и особенную части административного права, а вести речь о целостном правовом институте государственного контроля, в котором есть как общие нормы, имеющие сквозной по отношению к отдельным сферам управления характер, так и специальные.

Помимо норм и институтов в структуре административного права вполне отчетливо просматриваются и такие нормативные образования, как подотрасли. Обусловлено это тем, что система государственного управления, выступающая предметом правового регулирования, складывается из подсистем, в основе формирования которых лежат относительно обособленные объекты управления (сферы или отрасли общественных отношений) - сельское хозяйство, здравоохранение, финансы, юстиция и т. д. Правовое регулирование управления каждым таким объектом представляет собой сложную систему норм, их источников, правовых средств и приемов воздействия на соответствующие общественные отношения. Каждая такая система вполне сопоставима с любой самостоятельной отраслью российского права и поэтому вполне заслуженно может претендовать на звание правовой «подотрасли».

Таким образом, административное право как отрасль права структурно складывается из таких элементов, как нормы, институты, подотрасли. Что касается Общей и Особенной частей, то о них уместно вести речь применительно к структурированию науки и учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации».

Общая часть - теоретическая, дающая представление о базовых понятиях, ключевых правовых институтах, закономерностях правового регулирования и функционирования государственной исполнительной власти. Особенная часть - прикладная, посвященная отдельным подотраслям административного права, включая как общие, так и специфические аспекты правового регулирования управления конкретными объектами.

Структура Особенной части науки и учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации» соответствует набору подотраслей административного права как отрасли права. Формирование данного набора в свою очередь определяется факторами дифференциации предмета правового регулирования (разделения системы государственного управления на подсистемы), главный из которых - специфика объекта государственного управления. Именно объект является главным, детерминирующим элементом системы, определяющим организацию субъектов управления, выбор и содержание используемых ими методов управленческой деятельности.

При идентификации объектов, лежащих в основе формирования подсистем государственного управления и соответствующих им подотраслей административного права, необходимо учитывать объективные свойства общественных отношений, обусловливающие их однородность, способность выступать в качестве целостного объекта управления. Сущность данных свойств заключаются в тех материальных и нематериальных благах, по поводу которых возникают общественные отношения, в способе получения и использования этих благ. Например, промышленная продукция и продукция сельского хозяйства настолько отличаются по своим качествам и способу производства, что эти различия делают объективно неизбежным формирование двух самостоятельных объектов управления: сельского хозяйства и промышленности. Становясь товаром, оба этих вида продукции переходят уже в совершенно иное качество и выступают элементами другого объекта управления - торговли. В действительности социальные процессы настолько многогранны и взаимосвязаны, что объекты государственного управления очень часто пересекаются, переходят друг в друга, несут в себе общие элементы и признаки. Умение выделять общее и особенное в данном случае - важное условие познания закономерностей эффективной управленческой деятельности.

На базис - структуру общественных отношений - накладывается надстройка - структура организационная, представленная различными органами исполнительной власти, а закономерности функционирования того или иного вида общественных отношений обусловливают содержание методов и форм деятельности, используемых органами власти для результативного воздействия на соответствующие отношения.

Эта основополагающая система взаимосвязей и должна определять план и методологию исследования, изучения любой темы особенной части административного права.

административный право суд

 

2. Особенности регулирования правоотношений в административном праве

 

Разрешительные режимы в российском административном праве

 

Разрешение как способ правового регулирования имеет ярко выраженную отраслевую окраску. Поскольку разрешение - индивидуальный правоприменительный акт уполномоченного органа, этот способ реализуется в административно-правовых отношениях. В то же время разрешение - необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения. Под позитивной маской словоформы скрывается негативная сущность - ограничение, умаление прав и свобод граждан и организаций (учреждаемых и действующих всегда в интересах граждан - участников, учредителей или третьих лиц, что позволяет не называть их в дальнейшем, а ограничиться рассмотрением влияния института разрешений на правосубъектность граждан).

Разрешительный способ правового регулирования общественных отношений - наиболее сложный, сочетающий нормативное и индивидуальное правовое регулирование, тогда как прочие способы ограничиваются лишь нормативным правовым регулированием.

Еще одна принципиальная особенность разрешительного способа регулирования общественных отношений проявляется при рассмотрении изменения правового положения участников этих отношений. Следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отношениях, например, периодически представлять сведения, подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться плановым и внеплановым проверкам.

При этом в тех областях отношений, где правовое регулирование осуществляется разрешительным способом, лица, получившие разрешения, осуществляют свои гражданские права.

В результате такого воздействия гражданские правоотношения в регулируемой области переводятся в иную плоскость, оказываются как бы в «оболочке» административно-правового регулирования. Это внешнее воздействие, не изменяющее сущности регулируемых отношений, и есть разрешительный административно-правовой режим. Суть его заключается в том, чтобы определить правила развития отношений в определенной области, обеспечить допуск только подготовленным лицам, и поддерживать складывающиеся в этой области общественные отношения в установленных границах.

В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о взаимосвязи разрешительного способа, административно-правовая природа которого очевидна, с частноправовым регулированием отношений, в которых реализуются гражданские права, и с самой природой гражданских прав, признанных Конституцией РФ и нормами гражданского законодательства.

Проблема, по мнению автора, заключается в том, что Конституция РФ и гражданское законодательство устанавливают важные гарантии осуществления гражданских прав и их ограничения, наиболее значимыми из которых являются положения о свободе приобретения и осуществления гражданских прав (ч. 2 ст. 1 ГК РФ), о свободе распоряжения собственностью (ч. 2 ст. 209 ГК РФ), о необходимости государственной регистрации (прав на недвижимое имущество, актов гражданского состояния, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), о необходимости в отдельных случаях получать специальное разрешение (лицензию), а также о возможности ограничения прав и свобод в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ и гражданское законодательство, допуская ограничения прав и свобод граждан, одновременно обусловливают их введение дополнительными требованиями. Так, ч. 2 ст. 49 и ч. 2 ст. 130 ГК РФ, допуская возможность установления обязательной государственной регистрации прав на движимые вещи и необходимости получать специальное разрешение (лицензию), требуют, чтобы такие ограничения вводились в случаях и в порядке, предусмотренных законом. А ч. 3 ст. 55 Конституции РФ еще более конкретно допускает возможность ограничения прав и свобод федеральным законом.

В свете названных и других юридических гарантий разрешительный способ правового регулирования должен был бы применяться лишь в особых случаях. Гражданское законодательство допускает ограничение гражданских прав «в случаях и в порядке, определенных законом», не указывая на цель и предоставляя административному законодательству широкую свободу действий по определению случаев и установлению порядков. Безусловно, порядок ограничения прав имеет большое значение, однако он в любом случае должен соответствовать процессуальным и процедурным принципам правоприменительной деятельности. Что же касается случаев, то, во-первых, ими могут быть конфликты интересов индивида и общества (государства), о которых говорится в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Во-вторых, ограничение прав предусматривается законодательством как наказание, налагаемое за совершение правонарушения (гражданского, административного, уголовного, дисциплинарного). Названным случаям соответствуют конкретные и ясные цели - обеспечение безопасности личности, общества, государства; предупреждение правонарушений; обеспечение социальной справедливости. Причем вторая группа условий ограничения прав соответствует реакции государства на негативные юридические факты - правонарушения и представляет собой ретроспективное воздействие насубъектов права.

Режимное разрешительное регулирование оказывает перспективное воздействие с целью не допустить развития регулируемых отношений в нежелательном направлении. Однако в отличие от юридической ответственности, обеспеченной и должной законодательной формой установления, и законодательной формой реализации, разрешительный способ правового регулирования устанавливается и реализуется не в полном соответствии с названными формальными и сущностными требованиями.

По форме разрешительные режимы далеко не всегда устанавливаются федеральным законом. Можно привести примеры, когда разрешения предусматриваются законами субъектов РФ (но все же законами, что соответствует требованиям ГК РФ), постановлениями Правительства РФ и даже ведомственными нормативными правовыми актами: Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. № 268/2005-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» вводит разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту) для перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок; законодательство Республики Алтай предусматривает разрешения на отлов безнадзорных домашних животных, на распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности Республики либо в муниципальной собственности, на размещение павильонов, киосков, вывесок, указателей, ограждений, металлических гаражей, погребов и иных временных сооружений, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования; башкирское законодательство устанавливает разрешения на проведение трансплантации эмбрионов и на проведение искусственного осеменения, на промышленную заготовку дикорастущего лекарственного сырья, на перевозку, пересылку, продажу пчел и продуктов пчеловодства.

Таким образом, разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы, как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.

Однако на практике разрешительные режимы устанавливаются не только федеральным законом, но и законами субъектов РФ, постановлениями Правительства РФ и даже актами федеральных министерств и помимо защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства преследуют также иные цели.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: