 |
Запреты в административном праве
|
|
|
|
Запреты в административном праве представляют собой сложное явление, относительно предназначения, функций и форм выражения которых высказываются различные мнения. Не исследованы социальные условия, вызывающие потребность в установлении административно-правовых запретов. Необходим анализ взаимосвязи запретов с дозволениями, разрешениями, обязываниями.
Количественно административно-правовые запреты, очевидно, превалируют в отношении противоправных деяний, предусмотренных нормами КоАП РФ. Рассмотрение ряда запретов (ст. 7.4, 14.1, 19.20 КоАП РФ и др.) показывает, что они носят условный характер. Требуется классификационный анализ запретов, установленных в КоАП РФ и других законах об административных правонарушениях.
В теории административного права и в законодательстве запреты на государственной службе рассматриваются как существенный элемент государственно-служебного правопорядка. Сейчас эти установления находятся в центре общественного внимания. В законодательстве о государственной службе они определяющим образом влияют на содержание этого института и его функционирование. Несмотря на это, административно-правовые запреты, лежащие в основе института государственной службы, пока не получили обстоятельной разработки.
Доцент Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина кандидат юридических наук Ю.М. Буравлев посвятил доклад выявлению сущности и юридической природы запретов в сфере государственной службы.
Запреты в системе государственной службы являются императивным предписанием воздерживаться от совершения нежелательных действий, соблюдать предписания закона при исполнении полномочий, предоставленных государственному служащему. Запреты обусловлены режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность.
|
|
|
Административно-правовые запреты - неотъемлемая часть правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех гражданских служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной гражданской службе, а также реализуемых им полномочий; они предупреждают и пресекают конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного либо дисциплинарного принуждения.
Профессор кафедры административного права Московского университета МВД России доктор юридических наук С.М. Зырянов отметил, что запреты выступают весьма распространенным способом регулирования общественных отношений. К сожалению, современные правовые запреты далеко не всегда соответствуют принципу нравственности права. Известно, что аморальные правовые нормы не действуют. Аморальными представляются, в частности, запреты оказывать сексуальные услуги, но не получать их, выражать мнения, которые не нравятся определенной части населения, создавать помехи движению пешеходов или транспортных средств, адресованные только отдельным представителям российского общества, иные запреты. Однако в отечественном законодательстве наметилась тенденция к увеличению количества таких запретов.
Правовые запреты действуют только тогда, когда они обеспечены соответствующими, соразмерными санкциями. Это правило не всегда соблюдается законодателем. Так, запрет водителю пользоваться во время движения транспортного средства телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук, установленный в 2001 г., с середины 2002 по 2007 г. не был обеспечен санкцией. Встречаются и прямо противоположные примеры установления несоразмерно больших санкций за нарушение несущественных запретов, не представляющих общественной опасности, например установление административного штрафа в пределах от 30 до 50 тыс. руб. гражданину, организовавшему массовое мероприятие, если количество посетителей превысило хотя бы на одного человека мифическую «норму предельной заполняемости помещения».
|
|
|
Еще одна существенная проблема применения запретов в праве связана с обеспечением их реализации соответствующими механизмами. Можно привести немало примеров, когда соблюдение установленных законодательством запретов нет возможности проконтролировать. В частности, не существует правовых средств доказать нарушение запрета заниматься проституцией, эксплуатировать транспортное средство с превышением содержания вредных веществ в отработавших газах, предоставлять услуги таксомоторных перевозок физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и не получившим соответствующего разрешения, и т. д.
Запреты, пожалуй, наиболее мощный, но вместе с тем не единственный способ правового регулирования. Поэтому применять их следует дозированно, с учетом накопленного человечеством опыта, на основе научных прогнозов возможных последствий и с обязательным мониторингом состояния регулируемых общественных отношений.
В настоящее время идет постепенное расширение перечня запретов, налагаемых на государственных служащих. Можно утверждать о возрастании места и значения ограничительной регламентации в развитии правового регулирования государственной службы. Увеличивающееся количество запретов и иных ограничений конструирует особый статус государственных служащих, потенциал которого не направлен на положительное развитие.
В широком смысле запрет в праве - это то, за нарушение чего определено наказание. Источником правового регулирования наказаний в административном праве в настоящее время является КоАП РФ (ч. 1 ст. 1.1). Следовательно, то, чего нет в КоАП РФ, не является административным запретом.
Если и ставить вопрос об административном запрете на государственной службе, то его следует переквалифицировать в дисциплинарный запрет. Однако при признании запрета на государственной службе дисциплинарным следует, что дисциплинарные отношения надо признавать неадминистративными.
|
|
|
Помощник заместителя председателя Десятого арбитражного апелляционного суда кандидат юридических наук Е.А. Артемьева в своем выступлении осветила вопросы административно-правовых запретов и ограничений, связанных с реализацией статуса судьи, который подразумевает обязательное соблюдение им установленных законодательством ограничений и запретов. Такие ограничения принимаются судьей при его назначении на должность путем принесения присяги и остаются за ним (за исключением ряда ограничений) даже после ухода в отставку. Несоблюдение возложенных на судью ограничений и запретов образует состав дисциплинарного проступка, за совершение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий.
Между тем нормы, устанавливающие возлагаемые на судью ограничения, сейчас не дают исчерпывающей характеристики поведения, которое может быть расценено как несовместимое со званием судьи или не соответствующим его статусу.
Использование в Законе РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I (далее - Закон о статусе судей) «О статусе судей в Российской Федерации» и Кодексе судейской этики общих формулировок привели к необходимости разъяснений высшими судебными инстанциями порядка применения соответствующих норм. Так, понятие «дисциплинарный проступок судьи, влекущий дисциплинарное взыскание» определено в постановлении Пленума ВС РФ от 31 мая 2007 г. № 27 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности»; основания для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи раскрыты в постановлении КС РФ от 28 февраля 2008 г. № 3-П.
Изложенные толкования понятий, определяющих основания ответственности судьи за несоблюдение предусмотренных его статусом ограничений, носят скорее дополняющий и расширяющий, чем разъясняющий характер.
|
|
|
Таким образом, остается актуальной практическая проблема разграничения действий судей, подпадающих под признаки дисциплинарного проступка, от действий, не влекущих дисциплинарную ответственность.
Решение изложенных правоприменительных вопросов видится в систематизации норм Закона о статусе судей, который с момента принятия многократно изменялся и дополнялся, в связи с чем его положения утратили структурное единство и приобрели внутренние противоречия.
Представляется, что названные проблемы правоприменения также должны анализироваться и учитываться при разработке проекта и утверждения последующих кодексов судейской этики.
Подводя итоги, отметим, что обсуждение запретов в административном праве дает основание для следующих выводов.
. О ценности запретов в регулировании общественных отношений в сфере государственного управления. Они имеют своим назначением защиту интересов государства, общества и личности.
. Запреты должны быть исполнимыми, формулироваться в виде четких и определенных правовых норм, устанавливающих обязанность воздерживаться от совершения определенных действий под угрозой применения юридической ответственности.
. Необходимость запретов обусловливается деликтолизацией в сфере государственного управления, т. е. законодательным нормативным правовым признанием определенных деяний (действий или бездействия) правонарушениями.
. Определяющим в правовом регулировании и применении запретов в сфере государственного управления выступает обеспечение их практического соблюдения.
. Необходим критический анализ существующих запретов на государственной службе, а также практики их соблюдения государственными служащими.
. Теоретические знания о запретах административного права могут быть использованы по таким ключевым вопросам, как:
- Определение общего направления развития административного законодательства;
- Выработка концепций нормативных актов о внесении изменений в КоАП РФ, Федеральный закон о системе государственной службы и Федеральный закон о государственной гражданской службе;
- Выработка новых эффективных мер защиты граждан и общества от угроз, опасностей и рисков биосоциотехносферы;
- Совершенствование практики применения законодательства о запретах и усиление контроля за его соблюдением.
Важно продолжать исследование административной деликтологии, уделяя особое внимание анализу факторов, обусловливающих нормативное признание деяний административным правонарушением.
|
|
|
