 |
Создание системы административных судов, как перспективное направление развития системы административного права
|
|
|
|
В современной процессуальной литературе существует мнение, что регулирование порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений нормами ГПК РФ, - это временный, вынужденный законодательный прием ввиду отсутствия соответствующего кодифицированного акта; в настоящее время законодатель отказался от идеи административной юстиции, хотя создание специализированной системы административных судов было бы перспективным [37,С. 368].
Ясности в вопросе о принятии Административного процессуального кодекса РФ в настоящее время нет. Между тем в состав такого Кодекса могли быть включены приведенные к общему знаменателю нормы подраздела III раздела II ГПК РФ, раздела III АПК РФ и раздела IV Кодекса РФ об административных правонарушениях с тем, чтобы положить конец разобщенности административно-процессуальных норм и ознаменовать становление административного судопроизводства как равноправной конституционной формы осуществления правосудия. Лишь изредка к каким-либо памятным датам можно встретить упоминание о внесенных в Государственную Думу проектах ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» и Административном процессуальном кодексе РФ [39, С.4].
Процессуалисты, считающие ненужным создание судов или пытающиеся объяснить промедление этого процесса, приводят следующие аргументы.
Н. Лебедева и С. Лобачев полагают, что планируемые окружные суды, юрисдикция которых будет распространяться на несколько субъектов РФ, в силу своей отдаленности от заявителя не смогут в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту (межрайонные суды они считают неудобными по той же причине) [27, С. 23-24]. Между тем территориальное несовпадение административных судов и властных структур, нарушивших права гражданина или организации, способны существенно ослабить возможное давление на суд при рассмотрении таких принципиальных дел, как обжалование неправомерных действий государственных органов или отдельных должностных лиц, дел по избирательным спорам, а также дел об оспаривании нормативных актов. Представляется, что как раз этот вариант способен в должной мере гарантировать реализацию права на судебную защиту, проблема же «удобства» в этом вопросе не стоит на первом месте.
|
|
|
С. Несмеянова отмечает, что законопроект «Об административных судах Российской Федерации» не решает вопрос о соотношении полномочий окружных административных судов, с одной стороны, и судов субъектов РФ, уставных, конституционных судов республик в составе РФ - с другой. Это, по ее мнению, негативно скажется на доступности правосудия для населения [35, С. 17-18].
Н. Лебедева и С. Лобачев в отмеченной публикации также прогнозируют, что у граждан будут сложности в определении подведомственности и подсудности дел. С точки зрения автора, законодательно эти вопросы вполне решаемы. Кроме того, учитывая, с какой легкостью российские граждане нашли дорогу в Страсбург, вряд ли стоит исходить из предположений относительно их беспомощности в вопросе о том, где же им стоит защищать свои нарушенные права. Решению этой проблемы способствовало бы и законодательное закрепление правила, запрещающего судьям отказывать в принятии или возвращать заявления граждан по делам публично-правового характера, поданного с нарушением правил подведомственности или подсудности, но предусмотреть их обязанность направить заявление в надлежащий суд.
Д.Я. Малешин выражает озабоченность по поводу возможной разобщенности общих и специализированных судов, хаотичности судебной практики и в результате снижения эффективности защиты нарушенных прав [30, С, 131]. Заметим, что опыт достижения единства судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов сейчас уже имеется и может быть востребован при создании обособленной системы административных судов. Уместно и вспомнить слова дореволюционного русского процессуалиста Е.А. Нефедьева, который писал, что неизменность судебной практики означала бы застой в ее развитии. По его мнению, разумная изменяемость взглядов высших судебных органов - залог ее (судебной практики) развития путем выяснения природы института и жизненных потребностей в процессе борьбы тяжущихся и соображений суда [36,С. 352-354].
|
|
|
Д.Н. Бахрах дополняет перечень аргументов против создания административных судов тем, что видит в этом ослабление роли районных судов, а также возникающую необходимость реконструкции арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам [8, С. 120]. Определенные издержки, конечно, неизбежны, но важно помнить, что специализация судов в такой важной сфере, как взаимоотношение государства и личности, повысит качество правосудия по возникающим между ними спорам (не говоря уже о необходимости экстерриториальности их рассмотрения).
Таким образом, и в настоящий период остается справедливым замечание зампредседателя Верховного Суда РФ П. Серкова, который в год вступления в силу нового ГПК РФ отметил, что введение административного судопроизводства остается конституционным долгом законодателя [41, С. 54].
Некоторые авторы (например, М.Я. Масленников) полагают, что правовых предпосылок для создания административных судов нет, поскольку положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства, не идентичны утверждению, что оно должно осуществляться административными судами, равно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично положению, что в Российской Федерации функционируют гражданские и уголовные суды [31, С. 47]. Кроме того, он полагает также, что нет указаний об административных судах и в ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации».
|
|
|
Д.Я. Малешин, также отрицательно относящийся к перспективе создания в России системы административных судов, отмечает, что существование самостоятельной системы административных судов характерно для государств континентального права (романо-германской процессуальной семьи). Но структура российской судебной системы по гражданским делам отличается своеобразием, поскольку в ней отсутствует широкая специализация и разветвленность судов (современная система арбитражных судов рассматривается им в качестве исключения). В связи с этим он считает недостаточным аргументом для создания системы административных судов в России наличие таких судов в странах континентального права [30, С. 131].
Д.Н. Бахрах полагает, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают, а в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам. Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них, по его мнению, должны быть созданы коллегии по административным делам. Причем административные дела, рассматриваемые в судебном порядке, он делит на два вида: административно-деликтные (т. е. дела об административных правонарушениях и привлечении к административной ответственности) и административно-тяжебные (т. е. дела, связанные с оспариванием физическим или юридическим лицом акта применения к нему мер административного принуждения) [8, С, 120].
Представляется, что здесь демонстрируется узкий отраслевой подход к анализируемой проблеме. Административно-правовые отношения - лишь разновидность значительно более широкой группы правоотношений, именуемых публично-правовыми. Необходимость обеспечения судебной защиты нарушенных прав граждан и организаций в сфере публично-правовых отношений обусловливает иной взгляд на создание системы административных судов.
Анализ ч. 2 ст. 118 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1, 2 ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» убеждает в том, что создание таких специализированных судов законодатель и имеет в виду в будущем. В частности, ч. 1 ст. 26 этого закона отмечает, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (чего не учитывает М.Я. Масленников). Полномочия же, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются Федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 26).
|
|
|
Иной подход, однако, демонстрируют современные процессуальные кодексы, поскольку и ГПК и АПК РФ имеют специальные разделы (подразделы), посвященные производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (АПК), и по делам, возникающим из публичных правоотношений (ГПК). Значительно расширена процессуальная часть кодекса РФ об административных правонарушениях. Причем, как отмечает А.В. Минашкин, кодексы «исходят из различного понимания административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство...» [34, С. 42]. Действительно, в отличие от ГПК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ (п. 3 ст. 29) предусматривает возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). Многие вопросы, связанные с порядком рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения, АПК РФ решает иначе, чем КоАП РФ, также содержащий процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях. Попытку как-то разрешить создавшуюся ситуацию предприняли П.В. Крашенинников и О.А. Рузакова. Анализируя особенности правового регулирования дел публично-правового характера, они отмечают, что к ним применяются общие правила искового производства с учетом особенностей, установленных нормами АПК РФ 2002 г. (раздел III) и другими федеральными законами, в частности КоАП РФ. Причем отмечается, что последние имеют приоритет над нормами АПК РФ [7, С. 742]. В таком случае не имело смысла включать в АПК РФ главы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях.
Спокойно относится к этой проблеме А.Т. Боннер, полагая, что проверка правомерности действий должностных лиц, государственных и иных органов может осуществляться с использованием в полном объеме гражданской процессуальной формы, приспособленной для рассмотрения судом любых споров о праве [23, С. 505].
Прав С.Л. Дегтярев, когда отмечает современную нелогичность в построении видов судопроизводств. Если сопоставить их с особенностями судебной системы России, то мы видим систему федеральных арбитражных судов, но не имеем арбитражного судопроизводства; имеем административное судопроизводство, но не имеем системы административных судов [14, С. 265].
|
|
|
Статья 126 Конституции РФ закрепляет, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам и это означает, что административные суды в лучшем случае могут быть созданы лишь в качестве подсистемы судов с подчинением этой подсистемы Верховному Суду РФ.
Характерно, что определенный промежуток времени вопрос о создании подсистемы административных судов казался почти решенным. Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев в период подготовки проекта ФКЗ «О Федеральных административных судах в Российской Федерации» отмечал распространенность жалоб, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых судами решений по делам публично-правового характера, поскольку суды находятся под определенным влиянием властных органов и должностных лиц. По его мнению, преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с административно-территориальным делением страны [26, С, 4].
О том, что создание межрайонных судов позволит гарантировать независимость суда от попыток со стороны местных властей (особенно в период избирательных кампаний) влиять на них, говорили, например, председатель Домодедовского городского суда И. Кирпичников, заместитель председателя Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия проф. С. Вицин [40, С.8]. Представители процессуальной науки также выражали убеждение, что наличие административного судопроизводства станет индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций. Причем отмечалось, что осуществляться оно должно исключительно в специализированных судах [12, С. 17-18].
Принятие отмеченного выше ФКЗ в первом чтении 22.11.2000 г. вызвало много положительных отзывов. Так, председатель Московского городского суда О. Егорова, отмечая рост числа административных дел, их сложность, требующую от судей глубоких специальных познаний и высокой профессиональной подготовки, приветствовала создание специализированных судов, считая, что это позволит улучшить качество рассмотрения административных дел, сократит сроки их разрешения, разгрузит суды общей юрисдикции [32, С. 8].
Появились предложения по дальнейшему совершенствованию ФКЗ. Так, Ю. Жаднов отмечал, что в проекте ФКЗ все-таки допускается совпадение административных судов с административно-территориальным делением на уровне субъектов РФ [17, С. 8]. В частности, планировалось создание судебной коллегии по административным делам суда субъекта РФ с полномочиями рассматривать в качестве суда второй инстанции жалобы на решения межрайонных судов, а также в качестве суда первой инстанции - административные дела, связанные с государственной тайной, споры, в которых участвуют должностные лица и организации областного уровня. Кроме того, президиум суда субъекта РФ должен был пересматривать в порядке надзора решения межрайонных административных судов, вступившие в законную силу [38, С. 9].
По мнению автора, Ю. Жаднов выражал обоснованные опасения, поскольку на уровне судов субъектов РФ проект ФКЗ допускал отступления от заявленной концепции. Не случайно в связи с этим научные и практические работники, участвовавшие в работе конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» в Российской правовой академии Минюста России (март 2001) высказали мнение, что судебные коллегии по административным делам в краевых и областных судах - излишнее звено административной юстиции [44, С. 8].
Были предложения больше внимания уделить разграничению компетенции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции. Так, В. Кряжков и Ю. Старилов, аргументируя такую необходимость, подчеркивали, что компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно («только то, что прямо предусмотрено законом») [25, С. 18-20].
Создание административных судов было распланировано по годам: до середины 2002 г. - формирование окружных судов, судебных коллегий в судах субъектов РФ и в Верховном Суде РФ. В 2002-2003 гг. - создание шестисот межрайонных административных судов [38, С. 10].
Но по неясным до конца причинам административное судопроизводство по-прежнему осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем в судах общей юрисдикции не всегда по правилам ГПК РФ. В Постановлении № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 7 Постановления).
Принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» 07.02.2011 г. не решило вопроса о создании административных судов. Данный ФКЗ предусмотрел создание в составе Верховного Суда РФ Судебной коллегии по административным делам (п. 4 ст. 10). В то же время законодатель не отказывается от возможности создания специализированных судов, порядок образования и деятельности которых устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 1). Складывается ситуация, при которой через внесение изменений в ФКЗ административные суды все же могут быть созданы как подсистема судов общей юрисдикции с Верховным Судом РФ во главе (по аналогии с подсистемой военных судов).
Заключение
Административное право, как отрасль права, начала зарождаться в России еще во второй половине XVII в. Данный процесс характеризовался одновременным становлением полицейского и камерального права, адекватно чему формировалась и система органов государственного управления. Наибольшего развития данная отрасль получила в XVIII и XIX вв. под влиянием формирующийся в этот период западной науке камерального и полицейского права. В свою очередь каждый из указанных административно-правовых направлений управленческого воздействия на общественные отношения имеет свою внутреннюю систему, которая в полной мере соответствует структуре сформированной в стране государственной администрации.
Среди критериев построения системы современного административного права следует выделить: а) цель административного права, сформированная государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовая политика, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемая в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности; в) научная теория, обосновывающая на научно-теоретическом уровне содержание и системы отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. возникающей в процессе осуществления уполномоченными органами государства административно-публичной деятельности; д) направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности.
Основываясь на предложенных критериях построения системы административного права, можно формировать систему элементов данной отрасли права, которая складывается из внутреннего и внешнего административного права, которые, в свою очередь, складываются из институтов и подотраслей права.
Разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы, как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.
Запреты в административном праве имеют своим назначением защиту интересов государства, общества и личности. Необходимость запретов обусловливается деликтолизацией в сфере государственного управления, т. е. законодательным нормативным правовым признанием определенных деяний (действий или бездействия) правонарушениями. Определяющим в правовом регулировании и применении запретов в сфере государственного управления выступает обеспечение их практического соблюдения.
Одним из возможных путей реформирования системы административного права, могло бы стать создание системы административных судов, идея об образовании которых, витает в умах законодателей уже не первый год. Однако, по неясным до конца причинам административное судопроизводство по-прежнему осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем в судах общей юрисдикции не всегда по правилам ГПК РФ. В Постановлении № 2 Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. отмечается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях (п. 7 Постановления).
Принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» 07.02.2011 г. не решило вопроса о создании административных судов. Данный ФКЗ предусмотрел создание в составе Верховного Суда РФ Судебной коллегии по административным делам (п. 4 ст. 10). В то же время законодатель не отказывается от возможности создания специализированных судов, порядок образования и деятельности которых устанавливается федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 1). Складывается ситуация, при которой через внесение изменений в ФКЗ административные суды все же могут быть созданы как подсистема судов общей юрисдикции с Верховным Судом РФ во главе (по аналогии с подсистемой военных судов).
Библиографический список
1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
2. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»
. Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003
. Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009
. Азми Д.М. Теоретико-методологический анализ отечественного учения о системе права (1938-1946 годы). М., 2009
. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981. Т. 1
. Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Постатейный комментарий. - М.: Статут, 2007.
. Бахрах Д. Н. Этапы становления административного судопроизводства в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1.
. Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.,1999
. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.: Типография С.А. Петровского и Н.П. Панина, 1879
. Богуславский В.В. Правители России. Биографический словарь. М.: Олма-Пресс Гранд, 2006
. Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юстиция. - 2002. - № 11.
. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002
. Дегтярев С.Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве. Теоретико-прикладные проблемы. - М.: ВолтерсКлувер, 2007.
. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. М., 2005
. Елистратов А.И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911
. Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Российская юстиция. - 2002. - № 6.
. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007
. Захаров В.В. Становление и развитие юридического образования в университетах России в XVIII - первой половины XIX века // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007. Т. 2
. Исаев И.А. История России: правовые традиции. М.,1995
. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований, 2007
. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986
. Комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РСФСР. - М., 2001
. Коркунов Н.М. Указ и закон. Исследование. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1894.
. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть // Российская юстиция. - 2001. - № 1.
. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. - 2000. - № 9.
. Лебедева Н., Лобачев С. Проблема формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 1.
. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010
. ЛюХаоцай. Теория равновесия: теоретические основы современного административного права // Вестн. МГУ. Сер. 11, Право. 2008. № 6
. Малешин Д.Я. Тип российской судебной системы // Закон. - 2009. - № 2.
. Масленников М.Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс // Российская юстиция. - 2001. - № 12.
. Материалы научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах» // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009
. Минашкин А.В. Состояние и пути развития административного судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. - 2005. - № 8.
. Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. - 2002. - № 12
. Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. - Краснодар, 2005.
. Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. - М., 2007.
. Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
. Редакционная статья «Верховному Суду Российской Федерации - 85 лет» // БВС РФ. - 2008. - № 3.
. Российская юстиция. - 2001. - № 6.
. Серков П. Введение административного судопроизводства - конституционный долг законодателя // Российская юстиция. - 2003. - № 12.
. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В трех томах. Т. 1. М.: Норма, 2002
. Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11
. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. - 2001. - № 6.
. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. М., 2002
. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление // Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т.1.
|
|
|
