Перспективы совершенствования правового регулирования

Договор об учреждении Конституции для Европы (Конституция ЕС) предусматривает масштабную реформу правовых основ и институциональной системы осуществления ОВПБ и ОЕПБО.

На них окажут большое влияние все общесистемные новации, включая упразднение трех опор, признание за Союзом международной правосубъектности и т.д. Однако наибольшие изменения в их осуществление внесут разделы Конституции, непосредственно посвященные внешним действиям ЕС.

При подготовке Конституции Рабочая группа по внешним действиям Конвента много времени и сил потратила на споры о том, как лучше обеспечить координацию между ОВПБи полномочиями Европейского сообщества в сфере внешних сношений, но так и не смогла прийти к окончательному решению, оставив принципиальные моменты на усмотрение пленарного заседания Конвента. Было представлено несколько возможных подходов. Согласно одному из них достаточно было бы оставить все, как есть, обеспечив лишь большее единство и взаимосвязанность в деятельности ЕК и Высокого представителя по ОВПБ, при некотором расширении полномочий последнего. В соответствии с диаметрально противоположным подходом, функции Высокого представителя, за исключением тех, которые касались ОЕПБО, предлагалось передать ЕК. В этом случае все внешние действия инициировались, готовились и велись бы из единого центра коммунитарными методами. Прерогативы Европейского совета и Совета ЕС сводились к принятию решений. Наибольшей поддержкой пользовался центристский подход. Его сторонники считали, что функции Высокого представителя и члена ЕК по внешним связям надо передать одному лицу - Министру иностранных дел ЕС. Ему передавались функции члена ЕК, отвечающего за внешние связи. В окончательном варианте рабочая концепция приобрела совершенно иное звучание.

В остальном Рабочая группа по внешним действиям высказалась за скоординированное отправление ОВПБ и внешних действий и, по возможности, за слияние функций, за объединение всех разбросанных по ныне действующим договорам статей о внешних действиях в одном разделе. Она рекомендовала выделить Совет по международным делам из состава Совета ЕС по общим делам и внешним сношениям, создать единую европейскую дипломатическую службу, преобразовать делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях в полновесные посольства с двойным подчинением (лицу, отвечающему за ОВПБ, и ЕК) и т.д.

Рабочая группа по вопросам обороны разработала меры по улучшению координации при проведении гражданско-военных операций; высказалась за постепенное распространение на сферу ОЕПБО более гибких процедур принятия решений, уже введенных в отношении ОВПБ, в частности поддержала идеи, касающиеся позитивного воздержания и продвинутого сотрудничества. Крупным новшеством стала ее инициатива, направленная на включение в текст Конституции положения о взаимной солидарности, в частности в вооруженном отпоре террористической угрозе, реально превращающего ЕС в оборонный союз. Часть подобных рекомендаций получила незамедлительный практический отклик (так, Европейский совет сразу же подхватил идею об учреждении Европейского агентства вооружений и стратегических исследований и разработок, не дожидаясь окончания работы Конвента и межправительственной конференции).

Конвент поддержал почти все предложения Рабочих групп, найдя компромисс между различными политическими силами не по нижней, а по верхней планке возможного. На ситуацию повлияли события вокруг Ирака. Вывод, сделанный Конвентом из слабости, несогласованности и разобщенности, продемонстрированной Союзом в отношении односторонней военной акции США, легко прочитывается в итоговом тексте проекта. В нем сделано много для того, чтобы укрепить и консолидировать правовую и институциональную базу ОВПБ и внешних действий ЕС, превратить их в действительно общую внешнюю политику, придать ей комплексный и всеобъемлющий характер, прописать возможность реального продвижения по пути интеграции в этой по-прежнему очень деликатной области.

Суммарно новшества в отношении регламентации ОВПБ и ОЕПБО сводятся к следующему. Все вопросы, касающиеся практических аспектов осуществления внешних действий ЕС, сгруппированы вместе. Им посвящен раздел V «Внешние действия Союза» третьей части Конституции. Он состоит из восьми глав, насчитывающих 39 статей (ст. Ш-193 - Ш-231). Было установлено, в каких областях международных отношений, и, реализуя какой из типов своей компетенции действует ЕС, в каких случаях Союз подменяет государства-члены, выступая от их имени, в каких должен с ними сотрудничать, в каких выполняет поддерживающие функции. Двум вводным статьям раздела, объединенным в главу I, придан «горизонтальный характер». В первой из них устанавливаются цели и принципы всех внешних действий. Тем самым нынешнее противоречие, когда различные договоры отдельно закрепляют цели, специфические для ОВПБ, а отдельно - для остальных областей внешней активности ЕС, снимается. Во второй - закрепляется направляющая роль Европейского совета. В ней показывается, как он задает вектор международных усилий ЕС, общий для всех областей его внешних действий, объединяя тем самым все и самые разнообразные ресурсы, имеющиеся в распоряжении ЕС, для достижения поставленных целей.

Функции Высокого представителя по ОВПБ и комиссара, ответственного за внешние действия Европейского сообщества, концентрируются в одних руках. Они вверяются Министру иностранных дел ЕС, назначаемому в соответствии с процедурой, отличной от назначения всех остальных членов Европейской комиссии, заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех случаях, когда Министр содействует формированию ОВПБ и ОЕПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся деятельность Европейской комиссии, на него не распространяется. В тех же случаях, когда Министр отправляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, которая сейчас относится к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений. Вместе с тем и в области ОВПБ он может опираться на поддержку Комиссии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на рассмотрение институтов межправительственного сотрудничества ЕС одновременно от своего имени и от имени ЕК. Любые иные предложения о внешних действиях, подготавливаемые совместно Министром и Европейской комиссией, передаются в Совет ЕС и Европейский совет самой Комиссией. В рамках ОВПБ Министр иностранных дел отвечает за переговоры или ведет переговоры о заключении любых международных соглашений, связывающих ЕС. За международные соглашения по вопросам, касающимся реализации полномочий, относящихся сейчас к ведению Европейского сообщества, отвечают Комиссия и Министр как член ЕК. Если международное соглашение носит смешанный характер, кто будет вести или возглавлять переговоры, определяет Совет ЕС.

Итак, Европейский Союз является юридическим лицом и обладает международной правосубъектностью (ст. 1 - 7). Он наделяется компетенцией, необходимой для достижения целей, общих для государств-членов, и отправляет ее преимущественно коммунитарными методами (п. 1 ст. 1-1). Перечисляемые в Конституции полномочия ЕС носят исчерпывающий характер (п. 2 ст. 1-11). Но в области ОВПБ компетенция ЕС ничем не ограничивается. Ей придан универсальный характер. В п. 4 ст. 1 - 12 провозглашается: «Союз обладает компетенцией определять и осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики». Статья 1-16 несколько подробнее раскрывает ее содержание: «Компетенция Союза, касающаяся общей внешней политики и политики безопасности, включает все области внешней политики и всю совокупность вопросов, относящихся к безопасности Союза, в том числе поступательное формирование общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне» (п. 1). Подчеркнуто, что речь идет не просто обо всех вопросах, относящихся к безопасности Союза, а об их совокупности. Согласно ст. 1-41 неотъемлемой частью ОВПБ является ОЕПБО. Компетенции ЕС в сфере ОВПБ коррелирует обязанность государств-членов «активно и безоговорочно поддерживать общую внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной солидарности и подчиняться актам, принятым Союзом в данной сфере». Государства-члены, согласно Конституции, обязаны также «воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза» или способных ослабить эффективность их достижения (п. 2 ст. 1-16).

Осуществление ОВПБ тесно связано с ценностями, положенными в основу создания Союза, его развития и расширения. Такими ценностями по Конституции являются «уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, господство права, а также уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» (ст. 1-2), а также приверженность международному праву (ст. Ш-292). В своих отношениях с внешним миром Союз должен защищать и продвигать эти ценности и отстаивать свои интересы (п. 4 ст. 1-3). С третьими странами и международными, региональными и глобальными организациями, также разделяющими эти ценности, Союз устанавливает привилегированные, партнерские взаимоотношения (п. 1 ст. Ш-292). Союз реализует вверенную ему компетенцию, в том числе в международных делах, через принятие законодательных и других нормативных актов, заключение международных соглашений, их имплементацию. Конституция и законы, одобренные институтами ЕС в осуществление переданной ему компетенции, обладают приматом над внутренним правом гоударств-членов (ст. 1-6). Последние предпринимают все меры, необходимые для их соблюдения (п. 2 ст. 1-5). Отношения между ЕС и государствами-членами строятся в соответствии с принципом добросовестного сотрудничества. Действуя с полным взаимным уважением, они помогают друг другу в осуществлении задач, вытекающих из Конституции. Государства-члены оказывают содействие Союзу в осуществлении стоящих перед ним задач и воздерживаются от каких бы то ни было мер, которые могли бы помешать достижению целей, установленных Конституцией (п. 2 ст. 1-5).

В области внешних сношений, наряду с защитой и продвижением ценностей и интересов Союза, такими целями выступают «содействие поддержанию мира, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, свободной и добросовестной торговле, ликвидации бедности и защите прав человека, в особенности прав детей». Ими являются также содействие «строгому соблюдению и развитию международного права, в том числе уважению принципов Устава Организации Объединенных Наций» (п. 4 ст. 1-3). Кроме этого, ст. Ш-292 относит к их числу многостороннее урегулирование международных проблем, в особенности в рамках ООН (п. 1), защиту «независимости и целостности Союза», предотвращение конфликтов, охрану окружающей среды (п. 2). В числе целей международной деятельности ЕС Конституция перечисляет также включение всех государств в мировую торговлю, помощь в преодолении последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, создание международной системы, основанной на тесном международном сотрудничестве и хорошем управлении делами планеты. Конституция предписывает Европейскому Союзу добиваться сформулированных в ней целей его международной активности с использованием всего арсенала средств, имеющихся в его распоряжении, действуя при этом слаженно и последовательно. Классическая формула из Договора о ЕС дополняется новым и весьма существенным элементом. В п. 3 ст. Ш-292 уточняется, что Совет министров и Комиссия несут ответственность за обеспечение такой согласованности и сотрудничают с этой целью, опираясь на помощь Министра иностранных дел ЕС.

Конституция первостепенное внимание уделяет ужесточению требований к государствам-членам проводить на международной арене согласованную политику. Фактически, пусть и в завуалированном виде, вводится запрет на односторонние действия. Базовое значение в этом отношении имеет ст. 1-40, в которой провозглашается, что ЕС проводит ОВПБ, «основывающуюся на углублении взаимной политической солидарности между государствами-членами, определении вопросов, представляющих общий интерес, и достижении все более высокой степени конвергенции между действиями государств-членов» (п. 1). Государствам - членам ЕС предписывается «консультироваться между собой в Европейском совете и Совете министров по любым вопросам внешней политики и политики безопасности, представляющим общий интерес, с тем, чтобы выработать общий подход» (п. 5). Особо акцентируется, что данная норма распространяется на любой вопрос. «Перед тем как предпринимать какие-либо действия на международной арене или брать на себя какую-либо обязанность, которые могли бы затронуть интересы Союза, - подчеркивается в тексте Конституции, - каждое государство-член консультируется с другими в Европейском совете или Совете министров». Через сближение своих действий они добиваются того, чтобы Союз был в состоянии отстаивать свои интересы и ценности на международной арене. Они «демонстрируют взаимную солидарность» (п. 5). По сравнению со ст. 16 Договора о ЕС, текст несколько модернизирован. Ему придан более императивный характер. По своему звучанию он приближен к программной формулировке из п. 2 ст. 1 i действующего Договора, оставленной без изменений. Она перекочевала в п. 2 ст. Ш-294. В нем говорится: «Государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе добросовестности и взаимной солидарности. Государства-члены обязаны совместно добиваться укрепления и развития их совместной политической солидарности. Они должны воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза и могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях».

С использованием принципиально новой терминологии дается описание инструментария ОВПБ и ОЕПБО. По действующим договорам документы, принимаемые институтами межправительственного сотрудничества в сфере ОВПБ, нарочито противопоставлены актам права Сообществ. Конституция, порывая с этой традицией, устанавливает единую систему законодательных и нормативных актов Союза, не проводя различий между отдельными сферами его компетенции. В результате инструментарий ОВПБ, сохраняя свою содержательную специфику, по форме оказывается приведенным в соответствие с иерархией коммунитарного права. Включение же инструментария ОВПБ в единую систему актов ЕС означает безусловное подтверждение их нормативного характера, того, что они устанавливают общеобязательные нормы поведения, отступление от которых недопустимо.

Как следует из одновременного прочтения ст. III-293 и п. 3 ст. Ш-294, инструментами ОВПБ являются европейские решения о стратегических интересах и целях Союза, европейские решения, определяющие общие ориентиры, европейские решения по действиям Союза, позициям Союза и осуществлению действий и реализации позиций, а также усиление систематического сотрудничества в проведении политики. Европейские решения о стратегических интересах и целях - инструмент внешних действий Союза в целом, а не только ОВПБ. Они могут касаться отношений Союза с отдельной страной или регионом или быть посвящены конкретной проблеме. В них указывается продолжительность их действия и ресурсы, которые должны быть предоставлены Союзом и государствами-членами на их осуществление (п. 1 ст. Ш-293). Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 1-40, они могут ограничиваться только сферой ОВПБ. Европейские решения, определяющие общие ориентиры, представляют собой инструмент собственно ОВПБ. Их конкретизация дается в остальных европейских решениях, которые служат определению и реализации ОВПБ и разрабатываются на их основе (п. 2 ст. Ш-295).

Европейские решения о действиях принимаются тогда, когда международная обстановка требует от Союза оперативных действий. В них фиксируются их цели, сфера, средства, которые должны быть предоставлены Союзу, их продолжительность, если это необходимо, а также условия осуществления действий. С учетом эволюции ситуации они могут приниматься во изменение уже ранее одобренных европейских решений о действиях (п. 1 ст. Ш-297). Такие решения налагают обязательства на государства-члены в том, что касается позиций, которые они одобрили, и осуществляемой ими деятельности (п. 2 ст. Ш-297). Они налагают также другие обязательства, идентичные перечисленным в п. 5 - 7 ст. 14 Договора о ЕС (п. 3 - 5 ст. Ш-297).

Согласно ст. Ш-298 Конституции, повторяющей ст. 15 Договора, европейские решения по позициям «определяют подход Союза к конкретным вопросам географического или проблемного характера», а «государства-члены обеспечивают соответствие своей национальной политики позициям Союза». Европейские решения о стратегических интересах и целях и общих ориентирах, т.е. решения, закладывающие основы ОВПБ и внешних действий Союза, утверждаются Европейским советом. Они принимаются им на основе предложений, вносимых Советом министров. В свою очередь, Совет министров утверждает предложения и принимает все европейские решения оперативного уровня. То, использует ли он при этом принцип единогласия или процедуру принятия решения квалифицированным большинством голосов, зависит от того, какого типа компетенцию он реализует и кто подготавливает решения. Т.о., как следует из сопоставления сходных положений проекта и действующих договоров, то, что инструменты ОВПБ по форме приводятся в соответствие с общей системой актов ЕС и интегрируются в нее, не затрагивает ни их иерархию, ни содержательные аспекты.

То же можно сказать о властной вертикали межправительственного сотрудничества в сфере ОВПБ, главенствующей роли Европейского совета, полномочиях Совета министров, распределении ответственности за формирование и осуществление ОВПБ между институтами ЕС и государствами-членами. Новшеством здесь является создание правовой базы для созыва чрезвычайных сессий Европейского совета (п. 1 ст. Ш-295), систематического принятия решений в Совете министров квалифицированным большинством, придания ОВПБ и ОЕПБО большей гибкости. Принципиально меняет институциональную структуру ОВПБ лишь отмечавшаяся выше концентрация полномочий в руках Министра иностранных дел ЕС. Подвижки в отношении других институтов несущественны.

Как и раньше, ОЕПБО остается «интегральной частью» ОВПБ (п. 1 ст. 1 - 41). Вместе с тем Конституция полностью сохраняет своеобразие процедур, присущих ее разработке и осуществлению, и порядку принятия решений. Оставляет она без изменений и оговорки, касающиеся как особого характера политики в области безопасности и обороны отдельных государств, так и обязательств государств-членов по Северо-Атлантическому договору (п. 2 ст. 1 - 40).

В области ОЕПБО Европейский Союз наделяется операционными возможностями осуществлять гражданские и военные операции за пределами его территории в целях «поддержания мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности» (п. 1 ст. 1 - 41). Необходимые для этого гражданские и военные силы передаются Союзу государствами-членами. Причем государства-члены берут на себя обязательство их неустанно совершенствовать (п. 3 ст. 1 - 41). Они могут передавать ЕС также многонациональные силы. Перечень операций, которые ЕС уполномочивается проводить, включает операции по разоружению, оказанию содействия и постконфликтной реабилитации, а также операции в области борьбы с терроризмом, в том числе по «оказанию поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории» (п. 1 ст. Ш-309).

Европейские решения по вопросам ОЕПБО принимаются единогласно. Каких-либо изъятий не предусматривается. Предложения о принятии таких решений вносятся Министром иностранных дел ЕС, государствами-членами или Министром совместно с ЕК (п. 4 ст. 1-41). В этих решениях определяются цели, масштабы и общие условия их осуществления. Министр иностранных дел, действуя от имени Совета министров в тесном контакте с КПБ, обеспечивает необходимую координацию между гражданскими и военными компонентами операций.

Не дожидаясь окончательного согласования решения о совместной обороне (полностью преобразующего ЕС в оборонный союз), государства-члены принимают в отношении друг друга взаимные обязательства о предоставлении военной помощи в случае вооруженного нападения на одного из них.

Конституция полностью отказалась от концепции более тесного сотрудничества в области ОВПБО. Вместе с тем она сделала обязательства по военной взаимопомощи четкими и безальтернативными. В ней устанавливается: «Если государство-член подвергается вооруженной агрессии на своей территории, остальные государства-члены обязаны предоставить ему помощь и содействие всеми имеющимися в их распоряжении средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций». Упоминается только, что данное обязательство не влияет на специфический характер политики отдельных стран ЕС в области безопасности и обороны. Одновременно оговаривается, что обязательства и сотрудничество в данном отношении не противоречат обязательствам, вытекающим из членства в НАТО, которое остается основой их коллективной обороны (п. 7 ст. 1-41).

В тех случаях, когда государства-члены подвергаются террористической атаке или когда они сталкиваются с техногенной катастрофой, в их отношении автоматически вступает в действие положение Конституции о взаимной солидарности. После террористических взрывов 11 марта 2004 г. в Испании лидеры ЕС поспешили ускорить его включение в действующие политико-правовые документы. Положение о взаимной солидарности было инкорпорировано в Декларацию о борьбе с терроризмом, принятую Европейским советом 25 марта 2004 г. Для оказания помощи Европейский Союз мобилизует все средства, находящиеся в его распоряжении, включая вооруженные силы, предоставляемые государствами-членами (п. 1 ст. 1-43). В декларации, интерпретирующей положение о взаимной солидарности, согласованной МПК и приложенной к Конституции, государства-члены зарезервировали за собой право самим определять, какую помощь потерпевшему они предоставят.