 |
Раздел 2. Основы административно-правового статуса
|
|
|
|
Государственных служащих
Государственные служащие – кадры органов государственной власти, работа с ними – это осуществление одной из общих функций управления – кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение, но особенно велико ее значение в системе государственной службы.[3]
Согласно Закону о системе государственной службы Российской Федерации, федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации[4]. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Впервые в законодательстве о государственной службы определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного служащего субъекта Федерации - соответствующий субъект Федерации.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они на неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. Это деление имеет значение при решении таких вопросов, как разработка и реализация программ подготовки кадров, для государственной службы исходя из реальной потребности в них; установление квалификационных и других требований для замещения должностей государственной службы; кандидатов на конкретные должности и др.
|
|
|
1.В соответствии с конституционным принципом разделения властей различаются государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высоко квалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности государственной службы (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов) подбираются специалисты – практики и ученые в области государственного управления, информатики, финансов и права. Только такой аппарат способен обеспечить нормальную работу парламента.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе в 2002 г. было занято 89% государственных служащих1. Управление требует, прежде всего, способности к комплексному системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений.
|
|
|
Судебная власть, согласно ст.118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция – возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч.2 ст 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности государственной службы. Судьи – носители судебной власти, которая самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. Осуществляя правосудие, судьи независимы, подчиняются только закону и никому не подотчетны. Федеральными законами определены требования, предъявляемые к судье и к кандидату на должность судьи[5].
2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002г составило 1053,1 тыс.человек, в том числе установленная численность государственных гражданских служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти 315,1 тыс.человек[6].
3. Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы. Например, особенностью военной службы является исполнение военнослужащими специфических обязанностей, связанных с риском для жизни, поскольку предполагает при необходимости участие в боевых действиях, защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности. Профессиональная служебная деятельность сотрудников правоохранительной службы связана с выполнением задач, когда есть угроза жизни и здоровью, например в борьбе с терроризмом. Среди правоохранительных органов важнейшую роль играет милиция, насчитывающая сейчас около 2 млн сотрудников.
|
|
|
4. По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами. Характер государственно-служебных отношений и объем государственно-властных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей. Поскольку деятельность государственных служащих по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов, где они служат, может иметь различную направленность, государственно-служебные отношения подразделяются на внутренние (внутриорганизационные) и внешние[7].
Внутриорганизационные правоотношения – это отношения служебной подчиненности внутри данного органа (системы). Они возникают, изменяются и прекращаются у каждого государственного служащего на основе законодательства в связи с замещением должности категорий в аппаратах и иных государственных органов. Внутриорганизационными являются также отношения, возникающие у государственного служащего со своими начальниками- с момента замещения государственной должности – по поводу организации работы, распределения обязанностей, поощрения, ответственности.
Внешними считаются государственно-служебные отношения, которые на основе законодательства складываются между государственными служащими и не подчиненными ему гражданами, государственными и негосударственными организациями в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Но в качестве представителя государства (органа исполнительной власти) может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно- властными полномочиями в сфере исполнительной власти, - должностное лицо (представитель власти). В статье 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях сказано, что под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительным полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ1. К числу должностных лиц, находящихся на государственной службе, относятся, например: прокуроры, следователи, судебные исполнители, сотрудники милиции, налоговой полиции, государственные инспектора различных контрольно-надзорных органов.
|
|
|
5. В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, выделить государственных служащих, назначаемых на государственную должность на неопределенный срок (например, на должность категории «В», на определенный срок (например, должности категории «Б»), с установленным испытательным сроком (при поступлении на государственную службу).
6. Критериям для классификации государственных служащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Их особенность - присвоение персонально каждому государственному служащему с учетом его личных достоинств, по результатом квалификационного экзамена или аттестации. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (в частности, погон), но и характеризуют их должностные положение, так как соответствующими нормативными правовыми актами устанавливаются перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания соответствуют этим должностям.
Государственный служащий России осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Нормативными актами о военной и правоохранительной службах определяются понятия и статусы соответствующих госслужащих. Таким образом, можно выделить следующие признаки государственных служащих: 1.наличие российского гражданства. Данный признак является важным условием поступления на государственную службу РФ. Лица без гражданства также не могут быть приняты на государственную службу Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации иностранного гражданства является поводом отказа в приеме на государственную службу; 2.наделение государственного служащего властными полномочиями. Следует обратить внимание, что в отличие от работников других организаций государственный служащий имеет полномочия, а не права (права можно пользоваться или нет, а от должностных обязанностей уклоняться нельзя, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности); 3. возмездность труда и выплата вознаграждения из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Данный признак является обязательным условием прохождения государственной службы, поскольку бесплатное выполнение государственных функций являлось бы причиной имущественной состоятельности, экономической независимости от бюджета субъекта управления и таким образом, о частном распоряжении публичным интересом1. 4. Выполнение функций от имени государства. Этот признак включает в себя следующие составляющие: а) получение от государства полномочий на совершение властных действий от имени государства; б)реализация государственным служащим функций должности от имени государства; в)обеспечение действий служащего как выразителя воли государства, государственным принуждением; г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение полномочий, компенсация ущерба обществу.
|
|
|
Не относятся к категориям государственных служащих Президент РФ; представители Президента РФ; Уполномоченный по правам человека РФ; судьи, депутаты, занимающие должности в органах местного самоуправления, в силу того что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Государственный служащий обладает полным объемом конституционных прав личности и гражданина Российской Федерации. Ограничения служащего в правах могут иметь место только законом о государственной службе, в связи с обеспечением надлежащего выполнения служащим своих служебных полномочий, например, в сфере предпринимательской деятельности.
Государственный служащий действует в пределах своих служебных полномочий, проявляя инициативу. Неисполнение или ненадлежащее исполнение должности квалифицируется законодательством как бездействие, выход за пределы служебных полномочий, связанный с нарушением правовых актов, - как превышение власти (должностных полномочий) или использование служебных полномочий в личных целях, поэтому нужно знать должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и общие права и обязанности, установленные для государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей.
Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия. В реестре государственных должностей государственной службы РФ содержится перечень унифицированных наименований этих должностей, а конкретные права и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами[8]. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рядового государственного служащего.
Например, для должности руководителя характерны следующие полномочия: 1) руководство деятельностью подчиненных структурных подразделений или отдельных служащих и персональная ответственность за выполнение возложенных на них задач; 2) распределение обязанностей между подчиненными работниками и установление степени их ответственности за выполнение ими своих обязанностей; 3) утверждение положений и должностных инструкций, определяющих объем должностных полномочий подчиненных структурных подразделений и служащих; 4) специальные право по изданию нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию руководителя, организация и координация работы подчиненных; 5) полномочия по распоряжению собственностью, заключению трудовых договоров (контрактов), назначению на должность и освобождению от должности работников, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности; 6) права по взаимодействию с другими организациями, применению специфических форм и методов работы.
Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Они предусмотрены только для государственных служащих, замещающих должности категории «Б» (лица, которые заняты непосредственно обеспечением исполнения полномочий лиц, входящих в категорию «А» (лица, которые непосредственно исполняют полномочия государственных органов - Президент РФ, председатель правительства РФ, депутаты), - заместители, помощники, рабочий аппарат Президента) и «В» (лица, которые заняты непосредственно обеспечением их полномочий – секретари, курьеры).[9]
Каждый государственный служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности имеет право на: 1)ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;2) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими обязанностями;3)продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов т стажа работы и др. Из числа названных особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые закреплено в российском законодательстве о государственной службе. Право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего, пока он находится на госслужбе. Каждый служащий независимо от полномочий по замещаемой государственной должности государственной службы обязан: 1)обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции;2)добросовестно исполнять должностные обязанности;3)исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей;3) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и др. Кроме прав и обязанностей, государственный служащий, поступая на государственную должность, добровольно принимает и ряд установленных законодательством ограничений и запретов[10].
Государственному служащему запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме того, которая диктуется занимаемой в государственном органе должностью. Имеется лишь одно исключение: ему разрешено заниматься педагогической, научной и творческой деятельностью. Исходя из принципа разделения властей государственному служащему, занимающему должность категории «Б» или «В, не разрешается быть депутатом федерального законодательного органа, органов местного самоуправления. Ему запрещено лично или через доверенных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, имеющей своей целью получение прибыли. Государственному служащему не разрешается состоять членом органа управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы. Запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему. Ему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения. Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждение в связи с использованием должностных полномочий, в том числе и после выхода на пенсию. Государственный служащий неразрывно связан с государством, представляет его. Отсюда вытекает специфические требования: он не вправе принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий – ежегодно обязан представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имуществе, принадлежащему ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Государственному служащему гарантируются: денежное содержание; ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, государственное страхование и другие социальные права, предусмотренные законодательством о труде, положение о службе в той или иной разновидности государственной службы
Особое место в деятельности государственного аппарата занимают поощрения и ответственность государственных служащих.
Поощрения применяются за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности. Это – важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины.[11] Согласно ст 131, 134 Кодекса законов о труде, применяются следующие поощрения: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком и др.
Таким образом, государственные служащий, ограничен в деятельности существующими нормами, но он должен проявлять инициативу, гибкость, уметь приспосабливаться к смене приоритетов на политической арене. Государственные служащие не только как личности сами по себе, но это личности, реализующие определенные функции, исполняющие определенные социальные роли в системе их профессиональной деятельности. Для персонала управления роль является программой поведения человека, занимающего определенное место в структуре той или иной социальной группы, это структурированный способ его участия в жизни общества и государства.
|
|
|
