Нормативно-правовое закрепление института опеки и попечительства по законодательству Российской Федерации: исторические аспекты

Для начала в своей работе я бы хотела обратиться к вопросу истории развития института опеки (попечительства). О том, как именно он развивался и выявить изменения на сегодняшний день. История развития института опеки и попечительства над несовершеннолетними» содержит анализ российского законодательства об опеке, позволяющий выделить особенности исторического развития института опеки над детьми, оставшимся без семьи и родителей.

Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. А это значит, что именно близкие родственники становились опекунами, после смерти родителей. Это, и были прирождённые и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. Опекун обязан был заботиться о воспитании сироты, охранять от обид и несправедливости. Т.к. имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем, родные ребёнка осуществляли за опекуном строгий надзор, и мнение их считалось непререкаемым.[4]

Скупые сведения об опеке далёкого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». То есть, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно постороннему лицу. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество ребёнка за вознаграждение из доходов с этого имущества.

Говоря о назначении, серьёзности опеки в далёком прошлом, надо сказать, что термин «опека» русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому – либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, дома». Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться всё более и более чётко. Реформы Петра 1 коснулись так же опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы дети не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т.е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. Опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов. При Екатерине 2 отношения по опеке подверглись серьёзным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждение для управления губерний». Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну – человеку честного и порядочного поведения из числа родственников или посторонних. В конце 19 х и начале 20 в. В России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по - прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины 2.

В Советском периоде опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Правовой основой этого института стал Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918г., имеющий специальный раздел - «Опекунское право». Особенность опеки того времени состояла в том, что критерии утраты родительского попечения были весьма специфическими. Опекун назначался, например, и тогда, когда родители, с обывательской точки зрения хорошо обращающиеся с детьми, дают им воспитание, противоречащее всем началам нового строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи. Так общеполитические. Сугубо идеологические установки влияли на судьбу осиротевших детей. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. По прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался без учёта его желания заменить родителей. Одновременно всё уже становился круг, которые могли быть опекунами (попечителями). Теперь нельзя было стать опекуном (попечителем) лицу, лишенному избирательных прав. Специальная оговорка имелась в Кодексе об имущественных правах подопечных детей, осуществляемые на безвозмездных началах. С введением в действие ГК РСФСР 1964 г. связаны и перемены в позиции законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем ГК РФ: «Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное по­ложение, может быть ограничен судом в дееспособности». Таким образом, для такого ограничения, а следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок, либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса.

Что касается Кодекса о браке и семье РСФСР 1969 г. проложил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Чётко были названы цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, функция органов опеки и попечительства, их долг по поводу временного устройства ребёнка, которые подлежат опеке (попечительству). Кодекс содержал большие обновления. Скажем, назначался опекун (попечитель) лишь с его дозволения.

Взаимосвязь заботы о лице и возможности извлечения из опе­кунской деятельности материальной выгоды имеет место не только в тех случаях, когда подопечный обладает значительным имуще­ством. А.M. Нечаева описывает патронаж, «правовые посылки кото­рого уходили корнями в эпоху царствования Екатерины II». Это была передача в семьи лиц, нуждающихся в уходе, за «пятирублевое подспо­рье». По завершении переворота 1917 г. эта форма устройства не уничтожила своего наличия, впрочем уплачиваемым семьям деньги перестали быть вознаграждением за услуги. Они рассматривались как возмеще­ние расходов, связанных с содержанием ребенка, что продолжалось до введения в семейное законодательство института приемной семьи. На сегодняшний день ст. 152 СК РФ предусматривает оплату «труда» приемных ро­дителей.[5]

Так, опека (попечительство), остаётся по сути одинаковой во все времена, на каждом этапе исторического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Что касается постсоветского периода, то здесь тоже произошли изменения. Во – первых, это принятие 21 октября 1994 г. Государственной Думой Гражданского Кодекса Российской Федерации. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируются гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам. Сюда входят: порядок установления опеки; критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера; правила исполнения опекуном обязанностей по распоряжению имуществом подопечного; условия и порядок прекращения опеки. Это сводится к тому, что немалая часть обсуждения, прилегающих к опеке, обсуждается с ГК РФ. Это отнюдь не означает, что для Семейного кодекса при этом не остаётся места. В 1995 г. вступает Семейный Кодекс Российской Федерации, который описывает детальный перечень прав детей, находящихся под опекой, а так же их опекунов (попечителей). Индивидуальное место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, о их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось внимания. Не могу не обратить внимания на перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребёнка, принять его под опеку (попечительство), взять в приёмную семью, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542, действие которого распространяется и на другие формы устройства ребёнка в семью. На сегодняшний этот документ утратил силу, и вместо него вышло новое Постановление «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребёнка, принять его под опеку (попечительство), взять в приёмную или патронатную семью»[6].

Так же, в связи с принятием ФЗ «О внесении изменений и дополнений» в Закон «О приватизации» приватизируемые жилые помещения передаются в общую собственность не только совершеннолетних, но и несовершеннолетних членов семьи в возрасте от 15 до 18 лет[7]. Хочу отметить, что определился ряд дополнительных гарантий улучшения материального положения, оставшихся без родителей выпускников детских учреждений, обучающихся во всех типах образовательных учреждений, которые имеют право на бесплатное обучение, повышенную стипендию и т.д.[8]

Институт опеки и попечительства [9]над детьми, оставшимися без родительского попечения, длительное время существовал в различных формах как в дореволюционной России, так и затем в РСФСР.

До принятия ГК РФ 1994 г. отношения, связанные с опекой и попечительством, регулировались семейным законодательством. Однако при этом признавалось, что опека и попечительство тесно связаны с институтами гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности граждан, в связи с чем должны рассматриваться наукой гражданского права и во всяком случае не могут быть отнесены только к семейному праву. Наибольшее распространение имела трактовка опеки и попечительства как смешанного института гражданского, семейного и в некоторой части административного права (например, в части контроля местной администрации за выполнением опекунами и попечителями своих обязанностей). Представление о комплексном характере правового регулирования отношений опеки и попечительства является обоснованным, оно получило отражение и в законодательстве.

В настоящее время основополагающие нормы об опеке и попечительстве содержатся в ГК РФ (ст. 31–40[10]), который вместе с тем устанавливает, что деятельность опекунов и попечителей, относящаяся к воспитанию несовершеннолетних, состоящих под опекой или попечительством, является предметом регулирования семейного права. Гражданские права и обязанности опекуна (попечителя) определяются ст. 36–38[11]. Так же, на сегодняшний день опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания.[12] Соответствующие этому права и обязанности опекунов и попечителей определяются семейным законодательством.

Что касается законодательных актов субъектов федерации, то здесь тоже происходят новеллы. К примеру, в 2004 году принимается ФЗ «Об организации деятельности органов опеки и попечительства в РТ»

В последовательности принимается ФЗ «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. В отличие от действующих норм, допускающих выплату опекунам (попечителям) вознаграждения только в одном случае (приемная семья), в Законе допускается заключение договоров об осуществлении опеки (попечительства) при необходимости в любых случаях. Таким договором может быть предусмотрена выплата вознаграждения. Эта новелла поспособствовала, в частности, сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей.[13]

На сегодняшний день Законом впервые детально урегулированы важные вопросы охраны, управления и распоряжения имуществом подопечных, определен порядок и сроки выдачи органами опеки и попечительства разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных, а также разрешений на совершение иных действий от имени подопечных. Определен порядок и сроки предоставления отчета опекуна (попечителя) о хранении, использовании и управлении имуществом подопечного.

В Законе также впервые предусматривается введение ответственности опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства за нарушение прав и законных интересов подопечных граждан.

Итак, принятие специального Федерального Закона «Об опеке и попечительстве», который собрал воедино положения об опеке и попечительстве и четко установил права, обязанности и ответственность органов опеки и попечительства, опекунов и попечителей, назрела давно. На наш взгляд, принятый Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» должен дать новые механизмы к осуществлению опеки. В отношении детей эти механизмы должны работать так, чтобы как можно меньше детей попадало в дома ребенка, в детские дома, а приемную семью находили бы в России. Чтобы было ясно, о каких механизмах идет речь, обозначу лишь некоторые из них.