Глава III. Концепция «сдержек и противовесов» и проблема разделения властей.

Идея разделения властей как средства предотвращения тирании и гарантии гражданской свободы была хорошо известна американцам, и конституции всех штатов исходили из нее, хотя и в разной степени.

Однако критики проекта федеральной конституции думали, что авторы проекта недооценили значение этого принципа и пошли на совершенно недопустимое смешение властей. В результате авторам «Федералиста» пришлось уделить данной проблеме особое внимание. При этом Мэдисон, посвятивший этому вопросу пять выпусков (с 47 по 51), далеко вышел за рамки узкого понимания своей конкретной задачи – защиты проекта федеральной конституции – и изложил свое собственное понимание проблемы разделения властей, сформулировав концепцию «сдержек и противовесов» (checks and balances), которая получила признание как самый оригинальный вклад американцев в политическую науку.

Идея взаимного контроля и равновесия различных социальных сил и интересов лежала в самой основе концепции республики Мэдисона. Именно в таком взаимном контроле и равновесии он видел главное средство нейтрализации пагубных последствий фракционности, залог стабильности республиканского правления, реальную гарантию предотвращения «тирании большинства» и обеспечения, гражданской свободы. Мэдисон настолько верил в силу такого автоматического социального механизма взаимного контроля и равновесия, что при подготовке федеральной конституции считал необязательным включение в нее специального раздела о гражданских правах и свободах, назвав его «пергаментным барьером».

В многообразии (плюрализме) взглядов и интересов Мэдисон видел главную гарантию гражданской и религиозной свободы именно потому, что такое многообразие препятствует формированию единообразно мыслящего большинства, способного установить свою тиранию над меньшинством, подавить свободное выражение им своего мнения, политических и религиозных взглядов. Формирование единообразно мыслящего большинства в условиях многообразия взглядов и интересов затрудняется тем, что противоположные мнения и интересы ослабляют, нейтрализуют друг друга, как бы взаимно погашаются в процессе противоборства и соперничества. Свобода возникает именно в условиях баланса противоположностей, равновесия противостоящих друг другу социальных сил и интересов, а этот баланс (равновесие) поддерживается взаимным социальным контролем, «сдержками и противовесами».

Мэдисон придерживался сугубо американской концепции конституционализма в вопросе о прерогативах законодательной власти. А эта концепция, в отличие от английской, не только не признавала принципа верховенства парламента, но, напротив, настаивала на установлении строгого контроля над законодательной властью, полагая, что именно от нее исходит наибольшая угроза делу гражданской свободы.

Во всех американских республиках законодательная власть, согласно Мэдисону, занимает доминирующее положение. Поскольку ее конституционные полномочия и более широкие, и менее определенные, она может с большей легкостью, прикрываясь сложностью выполняемых ею функций, посягать на прерогативы других ветвей правления. При этом очень часто трудно определить, выходит та или иная мера за пределы законодательной сферы или нет. Исполнительная же власть строго ограничена узким кругом полномочий и более проста по самой своей природе. Еще более определенны функции судебной власти. Поэтому любые замыслы узурпации власти любой из двух ветвей правления немедленно обнаружатся и обречены на провал. Но и это еще не все. «Поскольку только законодательная власть имеет доступ к доходам народа и по некоторым конституциям совершенно свободно распоряжается ими, определяя жалованье всех других должностных лиц, последние оказываются еще в большей зависимости, а возможности посягательств на их права со стороны законодателей еще более облегчаются».

Как же все-таки обеспечить на практике разделение властей? Согласно Мэдисону, в ответ на этот вопрос можно сказать только то, что все эти внешние механизмы контроля совершенно недостаточны и что дефект может быть устранен лишь путем такого внутреннего устройства государственной власти, при котором образующие ее составные части удерживали бы друг друга в рамках отведенных им прерогатив в силу существующих между ними взаимоотношений.

Мэдисону представлялось очевидным, что основой раздельного осуществления властных полномочий в условиях республики должно быть признание за каждой ветвью правления свободы собственного волеизъявления. Поэтому различные органы власти должны быть устроены таким образом, чтобы представители одной ветви правления по возможности не участвовали в назначении должностных лиц других ветвей. Последовательное соблюдение этого принципа потребовало бы избрания всех высших должностных лиц самим народом, поскольку именно он является источником власти. Но на практике это сделать трудно и необходимо признать допустимость некоторых отклонений от этого принципа. Так, особенно нет необходимости настаивать на непосредственном избрании судей. Главное, по Мэдисону, состоит в том, чтобы на судейских должностях оказались люди необходимой квалификации, достаточно объективные и беспристрастные. К тому же надо иметь в виду, что при пожизненном назначении на должность федеральных судей обеспечивается большая независимость от той власти, которая наделила их этими полномочиями.

Должностные лица одних департаментов должны как можно меньше зависеть от других в материальном отношении, в частности при определении размеров окладов. В противном случае независимость исполнительной и судебной властей от законодательной будет чисто но-минальной.

Но для обеспечения самой сильной гарантии против концентрации власти в одном департаменте нужно, чтобы у представителей других властей были необходимые конституционные средства и личные мотивы, достаточные для оказания сопротивления посягательствам на их прерогативы. Предоставление средств защиты в этом случае, как и во всех других, должно быть соразмерно степени опасности таких посягательств.

Проблема, однако, состоит в том, считал Мэдисон, что невозможно предоставить каждой власти одинаковые по силе средства самозащиты. При республиканском правлении законодательная власть неизменно доминирует над остальными. И падежным средством преодоления этого порока может быть лишь деление законодательной власти на две разные палаты, каждая из которых, в силу разных способов избрания ее членов и разных принципов действия, будет «настолько мало связана с другой, насколько это допускает природа их общих функций и общая зависимость от общества».

Конечно, признает Мэдисон, может возникнуть необходимость и в других предохранительных мерах против опасных посягательств со стороны законодательной власти. Одной из таких мер может быть параллельное (наряду с делением на две палаты самого законодательного собрания) усиление позиций исполнительной власти по отношению к законодательной, например путем предоставления главе исполнительной власти абсолютного права вето на законопроекты. Но, полагает Мэдисон, эта мера и недостаточна сама по себе и не совсем безопасна. В обычных ситуациях такое право вето

может применяться без достаточной твердости, а гори чрезвычайных обстоятельствах, напротив, возможно опасное злоупотребление им. В этой связи, по мнению Мэдисона, напрашивается необходимость введения некоторых дополнительных связей между исполнительной властью и более слабой палатой законодательного собрания, которая бы оказывала ей поддержку, не противопоставляя вместе с тем себя законодательной ветви правления и располагая квази-судебным полномочием импичмента по отношению к исполнительной власти.

Вообще, полагал он, нельзя упрощенно подходить к проблеме разделения властей, понимать его как отгораживание одной ветви правления от другой непреодолимыми барьерами, как концентрацию всех без исключения законодательных полномочий в законодательных ассамблеях, исполнительных – в руках правительства, а правосудия – в руках судей. В некоторых своих аспектах осуществление тех или иных функций смежными властями, известное смешение властей не только допустимо, но даже необходимо для того, чтобы осуществить на практике принцип разделения властей. В противном случае разделенные ветви правления потеряли бы всякую заинтересованность в делах друг друга и вся правительственная система лишилась бы необходимых внутренних «сдержек и противовесов».

Но главным средством обеспечения внутренних «сдержек и противовесов» в условиях республики Мэдисон считал бикамерализм – разделение законодательного собрания на две палаты, отводя верхней палате роль сдерживающего противовеса нижней. Конечно, по Мэдисону, роль второй палаты этим не ограничивается. Палата имеет ряд иных функций, важнейшей из которых является функция представительства социальных интересов.

Идея бикамерализма как часть концепции «сдержек и противовесов» Мэдисона направлена именно на то, чтобы оградить народ от деспотических проявлений правительственной власти, и не может быть истолкована как создание искусственных барьеров на пути демократии или как проявление якобы антидемократических установок ее автора.

Заключение.

Мэдисон по-прежнему остается во многих отношениях спорной фигурой, причем немало авторов склонны относить его к консервативным теоретикам, «строящим баррикаду за баррикадой против натиска народного большинства» или «покровительствующим аристократии под прикрытием демократических аргументов». Другие же авторы критикуют Мэдисона за то, что он якобы преувеличивал значение специального правительственного механизма «сдержек и противовесов» как средства предотвращения тирании и недооценивал роль «естественных сдержек и противовесов», присущих всякому плюралистическому обществу.

Однако в последние годы идейное наследие Мэдисона все чаще берется под защиту, причем обращается особое внимание именно на ценность конституционных аспектов политической теории Мэдисона, подчеркивается прогрессивность его концепции республики как сугубо демократической формы представительного правления, обращается внимание на то, что его концепция сдержек и противовесов направлена своим острием против злоупотреблений правительственной власти в ущерб народу, а не наоборот. Предпринимаются также попытки более широкого рассмотрения системы политических взглядов Мэдисона, соотнесения ее с системой взглядов других выдающихся политических мыслителей прошлого (в частности, Д. Юма и Ж-Ж. Руссо).

Мэдисон был видным государственным деятелем и законодателем, делает его имя значительным не только с точки зрения развития политической мысли, но и самой политической и конституционной истории США.

В то же время Мэдисон был удивительно скромным человеком. Он никогда не причислял себя к великим законодателям типа Солона и Ликурга, как это делал Джон Адамс. Когда же в конце жизни Мэдисона нарекли «отцом» конституции, он увидел в этом умышленное преувеличение его заслуг и решительно отказался от такого титула, подчеркнув, что конституция, «подобно сказочной Богине Мудрости, была творением не одного ума, а многих голов и многих рук»

Именно преданность либеральным идеалам буржуазного республиканского конституционализма – самая характерная черта портрета Мэдисона как государственного деятеля Америки. Вместе с тем, то внимание, которое он уделял социологическим и правовым проблемам политической теории и истории политических институтов, интересная и оригинальная разработка им концепции республики и механизма «сдержек и противовесов» ставят Мэдисона в один ряд с выдающимися политическими мыслителями прошлого.