 |
Глава 1. Теория мониторинга нормативных актов
|
|
|
|
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е.
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. – М.: Издательство МГТУ им. Н.Э. Баумана. 2009. – 160 с.
Рецензенты:
Комаров Сергей Александрович -доктор юридических наук, профессор, начальник отдела аналитического сопровождения законодательства Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации);
Черногор Николай Николаевич – доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Данная монография является одной из первых в России, в которой рассматривается теория и методология мониторинга нормативных актов. Раскрыто понятие мониторинга нормативных актов, выявлены виды, функции и субъекты мониторинга нормативных актов, определено его место и роль в механизме правового регулирования. Особое внимание уделено методологическим особенностям правового мониторинга, осуществляемого на разных стадиях правотворчества. Отдельная глава пособия посвящена повышению эффективности мониторинга нормативных актов.
Пособие предназначено для научных работников, преподавателей, студентов, обучающихся по специальностям: 030501 «Юриспруденция».
Настоящее пособие рассчитано также на депутатов различных уровней, государственных и муниципальных служащих и всех, кто занимается правотворчеством и правовой аналитикой.
©Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е.
Предисловие
Настоящая работа посвящена не только теории, но и методологии мониторинга в правотворчестве, поскольку для раскрытия сущности данного понятия как в целом, так и его отдельных функций важное значение имеет научно обоснованная и проверенная практикой методология. Нередко перед разработчиками норм права различных государственных и муниципальных органов власти встают следующие вопросы. Действительно ли существует потребность в правовом регулировании? Какие отношения возникнут, изменятся, либо прекратятся в связи с принятием того или иного нормативного документа? Как он будет регулировать общественные отношения? Не вызовет ли его принятие протест в обществе?
|
|
|
Ответить на указанные и иные вопросы без знания теоретических положений и методик проведения мониторинга концепций и проектов нормативных актов не представляется возможным.
Несмотря на то, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации провел шесть интересных научно-практических конференций, посвященных мониторингу права, на которых были приняты итоговые документы как теоретического, так и эмпирического значения, итогом мониторинга законодательства и правоприменительной практики, осуществляемого Советом Федерации являются ежегодные, сложные по структуре, но богатые по содержанию, доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации», теоретическую базу мониторинга права нельзя назвать совершенной. На сегодняшний день защищены только три кандидатских диссертации, посвященные различным проблемам правового мониторинга[1], что позволяет говорить о том, что становление теории мониторинга права находится еще на начальном этапе своего развития.
В этой связи, современным исследователям предстоит еще много работы в этом направлении. В решении данной проблемы особую роль, по нашему мнению, должен играть недавно созданный Центр мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При условии отлаженной его работы, он вполне смог бы осуществлять функции координации данных исследований.
|
|
|
Авторы настоящей работы, не претендуя охватить своим исследованием все проблемы правового мониторинга, рассмотрели большой круг важных теоретических и практических вопросов, связанных с мониторингом в правотворчестве.
В главе 1 исследовано понятие, виды, функции и субъекты мониторинга нормативных актов. Рассмотрено значение требований нормотворческой техники для мониторинга нормативных актов и их проектов.
Глава 2 посвящена методологии мониторинга нормативных актов в процессе правотворчества. В ней рассмотрены принципы и методы, осуществления мониторинга нормативных актов. Определено место и роль правового мониторинга на различных этапах правотворчества.
В главе 3 исследована теоретическая проблема определения места и роли мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования.
Глава 4 имеет сугубо практическую направленность, в ней определены пути повышения эффективности мониторинга нормативных актов.
Конечно, не все грани этой важной и сложной проблемы раскрыты в настоящей монографии, поскольку очевидно эта задача под силу только научному институту, либо центру. Между тем, данная монография является одной из первых, посвященных мониторингу права, она начинает научную дискуссию в этом направлении, которая, думается, будет продолжена как теоретиками права, так и другими специалистами.
Авторы выражают искреннюю благодарность рецензентам - доктору юридических наук, профессору С.А. Комаров у и доктору юридических наук Н.Н. Черногору за ценные замечания и советы, сделанные при подготовке рукописи настоящей работы.
Введение
Техника права не явилась на свет лишь с возникновением юриспруденции.
Рудольф фон Иеринг
В современных условиях государственной модернизации, связанной с переходом к рынку, реанимированием целого блока частных отношений, что обусловило появление новых социальных институтов в современной России, определенной составляющей реформирования такого властного инструмента как система законодательства, является осуществление его мониторинга.
При этом, указанная деятельность обязана опираться на современную теоретическую базу, которая должна не только помогать раскрытию сущности данного понятия и его особенностей, иными словами характерных черт как мониторинга в целом, так и его отдельных видов, функции, но она также должна основываться на верной, научно обоснованной и проверенной практикой методологии.
|
|
|
Только при соблюдении целого комплекса мер и требований к теории и технике мониторинга нормативных актов, как основного источника в российской правовой системе, системе позитивного (писанного) права, способствует его реальному осуществлению, что, несомненно, скажется на эффективности нормативных актов, а в итоге и на всей системе нормативных актов, поскольку без мониторинга, система нормативных актов не будет в полной мере действенной, она не будет полноценно, стопроцентно работать, регулируя различные отношения современного, усложняющегося изо дня в день социума.
Следовательно, актуальной проблемой нормотворческого процесса, то есть процесса направленного на подготовку и принятие норм права, а также процесса по внесению определенных корректив в нормативные документы является осмысление не только данного вида социального процесса, об этом уже достаточно написано разными исследователями, но и процесса мониторинга.
Это обусловлено, главным образом, тем, что в современным условиях информационного общества все субъекты нормотворчества, как и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс, нуждаются в получении достоверной, ясной и полной информации о качестве нормативных актов. Помимо этого, они должны ясно видеть какие существуют в актах пробелы и противоречия, какие документы явно лоббируют интересы бизнеса, криминала, какие не соответствуют требованиям, предъявляемым к юридической технике в сфере нормотворчества. Такая информация необходима субъектам нормотворчества для того, чтобы, основываясь на научно обоснованных прогнозах внести соответствующие изменения и дополнения в нормативные документы, привести их в соответствие с действующим российским законодательством и международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина.
|
|
|
В сегодняшних условиях проведения правовой реформы актуальной потребностью всех видов нормотворчества является всесторонняя оценка не только состояния нормотворчества, но и его результатов. В этой связи, следует утверждать, что важной составляющей нормотворческого процесса является проведение мониторинга как целых отраслей права и законодательства, так и оценка качества отдельных нормативных документов, то есть их соответствие международным нормам и принципам, национальному законодательству, технико-юридическим требованиям, правилам лингвистики и иным нормативам с целью выявления, имеющиеся коллизий и пробелов, а затем определения наиболее оптимальных и научно обоснованных путей и способов (методов) совершенствования системы нормативных документов.
Результаты мониторинга российского законодательства показывают, что методом проб и зачастую недопустимо дорогостоящих ошибок ведутся поиски решений таких важнейших проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти, организация межбюджетных отношений и построение системы исполнительной власти, вывод из кризиса пенсионной системы, регулирование миграционных и демографических процессов. При чем, причиной нерешенных проблем является как отсутствие необходимых федеральных законов, либо актов, направленных на их конкретизацию и организационное обеспечение, либо явное несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим целям государства, а также их коллизионность и пробельность. Современное законодательство не всегда отвечает требованиям и принципам законности, одним из его пороков является нестабильность и бессистемность, зачастую оно представляет собой нагромождение бесчисленных изменений и дополнений в нормативные акты, которые в данном случае нельзя назвать правовыми, то есть правильными с точки зрения содержания и формы. Также в современных нормативных актах остаются и устаревшие нормы, которые не отвечают уровню современного развития страны. Имеются и другие дефекты нормативных актов. Все это, в конечном счете, затягивает создание необходимых правовых условий для устойчивого развития общества и государства.
Решить данную правовую проблему, которая, несомненно, связана с другими социальными детерминантами возможно осуществляя постоянный сбор, наблюдение, всесторонний анализ, планирование и прогнозирование системы нормативных актов. В этой связи важной государственной проблемой, подтверждением чему являются проведенные Советом Федерации Федерального Собрания и РАГСом при Президенте России шести конференций, посвященных мониторингу законодательства и правоприменительной деятельности, является научное осмысление и создание современной системы правового мониторинга. При чем, ее важной составляющей должна быть система мониторинга нормотворчества и даже более того, система мониторинга правотворчества, поскольку нормотворчество – это организационно-оформленный процесс государственных, муниципальных структур и должностных лиц по разработке, принятию, либо утверждению каких-либо нормативных документов, а также внесение в них соответствующих дополнений конкретизирующего и детализирующего характера, а также процесс, связанный с отменой этих документов. Что же касается термина правотворчество, то он гораздо шире понятия «нормотворчества», так как включает в себе процесс, связанный с возникновением идеи о необходимости принятия какого-либо документа нормативного содержания. В данный процесс также следует включать и обсуждение этой идеи, которая может быть выражена в форме готовой концепции, либо иных предложений. По нашему мнению, в этот процесс надлежит включить также всесторонний мониторинг данных документов. По нашему мнению, мониторинг следует осуществлять еще на первых стадиях правотворчества, это различный мониторинг правотворческих идей, концепций, планов и предложений.
|
|
|
Сказанное обуславливает само название данного пособия - «Мониторинг в правотворчестве: теория и методология», поскольку в нем рассматривается методология мониторинга не только на разных стадиях нормотворчества, но и мониторинг идей и концепций нормативных актов. При этом, данная методология и ее теоретические основы являются определенной составляющей формирующейся в современных условиях финансового-экономического кризиса общей единой системы правового мониторинга. Из сказанного следует, что актуальной проблемой является осмысление имеющегося научного и нормативного материала, подготовленного Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институтом государства и права РАН и научной общественностью, представляющей иные научно-исследовательские и учебные заведения, дальнейшая научная разработка теории правового мониторинга, осмысление и обобщение концептуальных положений данной теории на более высоком теоретическом уровне. При этом, важна не только ее научная разработка, но и внедрение теоретических положений и обобщений во все виды нормотворческого процесса, что, по нашему мнению, способствует принятию парламентариями различных уровней и иными субъектами нормотворчества нужных людям, их объединениям, государственным и муниципальным органам власти легитимных нормативных документов, то есть нормативных актов не просто закрепляющих нормы права, а правовых документов идеальных как с точки зрения содержания и формы, так и реализации их положений на практике.
Создание системы мониторинга содействует целенаправленному планированию нормотворческой деятельности и ее координации. Помимо этого, она выступит важнейшим элементом правового информирования, определенной функцией «канала обратной связи», содействует совершенствованию практики применения законодательства и своевременному внесению требуемых изменений и дополнений в нормативные акты. В конечном итоге, создание системы мониторинга правотворчества способствует формированию новой современной правовой культуры не только государственных и муниципальных служащих, но и всего общества, то есть правовой культуры, основанной, прежде всего, на доктринальных положениях, разработка которых осуществлена в данной работе. Изучение ее теоретических положений, несомненно, обогатит знаниями субъектов нормотворчества и субъектов, обеспечивающих различные виды нормотворческого процесса.
Конечно, данная работа не решит все проблемы (это было бы очень просто), поскольку нужна не только концепция и методика ее внедрения, но и последовательная, планомерная реализация данной концепции на практике.
Вооружившись современной теорией и методологией можно значительно преуспеть в плане совершенствования правового регулирования современных отношений, преодолеть хаотичность, авральность и другие недуги нормотворческого процесса. Не секрет, что современное состояние мониторинга нормотворчества характеризуется в большинстве своем отдельными, разовыми мероприятиями, это объясняется тем, что в проведении мониторинга нормотворчества отсутствует координирующая и обобщающая ее результаты сила, способная возглавить данное направление деятельности в государстве. Определенные попытки в этом направлении предпринял Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при котором создан Центр правового мониторинга, но у него на сегодняшний день существуют проблемы, связанные с наличием материальных, людских, научных и иных ресурсов. В связи с этим необходимо как можно быстрее консолидировать работу различных уровней и видов мониторинга. При чем, проведение таких мероприятий должно опираться на конкретные теоретические разработки, современные методики, которые предлагают авторы данной работы.
В этой связи можно констатировать, что создание современной, базирующейся на современных исследованиях отечественных и зарубежных авторов и положительном опыте нормотворчества современной теории мониторинга права является не просто актуальным вопросом теоретиков права, но и важной проблемой общегосударственного уровня, проблемой, касающейся всех без исключения государственных и муниципальных органов власти. В связи с этим, настоящее пособие представляет для указанных органов власти особую значимость, поскольку оно может оказать существенную теоретическую помощь как для разработки данной теории, так и для создания общероссийской системы мониторинга правотворчества, определения ее органов, целей, задач и функций. Помимо этого, данное пособие окажет не только помощь теоретического плана, но и методологического характера для различных субъектов нормотворчества и субъектов, обеспечивающих нормотворческий процесс, как при подготовке проектов нормативных актов, особенно это касается выбора методов проведения мониторинга, на различных этапах нормотворческого процесса, так и в процессе наблюдения за реализацией положений нормативных актов и в процессе их систематизации.
Глава 1. Теория мониторинга нормативных актов
Научные положения права доставляют законодателю главный материал...
Фердинанд Регельсбергер
|
|
|
