 |
Мониторинговая экспертиза проектов нормативных актов
|
|
|
|
По той роли, которую экспертиза проектов нормативных актов играет в правотворческом процессе, ее справедливо следует отнести к важнейшему технологическому этапу правотворчества. Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных, работающих нормативных актов, своевременность и точность законодательных решений становятся во многом определяющим фактором экономического и социального реформирования России.
Что же следует вкладывать в понятиеэкспертиза? Если обратиться к этимологии слова «экспертиза», то следует сказать, что термин «экспертиза» пришел в русский язык из французского слова «expertise», что означает «происхождение», а данное французское слово произошло от латинского слова «expertus», которое можно перевести как «опытный». В словаре С.И. Ожегова это понятие раскрыто как «рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения»[169]. В юридической энциклопедии «экспертиза» – это изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере[170]. При определении понятия «экспертиза» необходимо исходить из коренной основы слова «эксперт». Слово «эксперт» имеет два значения: первое − специалист, дающий заключение при рассмотрении какого-нибудь вопроса[171];второе − лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое органами расследования, суда и иными государственными и общественными органами для проведения экспертизы[172].
Подобное понимание было вложено в определение экспертизы, предложенное в проекте федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации», а именно: «экспертиза нормативно-правового акта − это исследование положений нормативного правового акта, осуществляемое на этапе разработки его концепции, проекта текста, подготовки проекта нормативного правового акта к внесению в правотворческий орган, рассмотрения и принятия правотворческим органом, реализации и применения в конкретных правоотношениях»[173]. Отмеченные элементы в своей совокупности выражают сущность экспертизы и непременно должны учитываться при определении понятия экспертизы. В процедурном смысле под экспертизой проектов нормативных актов следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования представленных текстов с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы.
|
|
|
Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы проектов нормативных актов, будь то экспертиза, назначаемая (проводимая) государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, назначаемая (проводимая) общественными организациями.
Институт экспертизы проектов нормативных актов на наш взгляд окончательно утвердился и в практике российского правотворчества. Проекты нормативных актов подробно обсуждаются со специалистами, проходят экспертизу у авторитетных экспертов. Без обязательной всесторонней экспертизы существует большая опасность принятия нормативного акта не соответствующего нормам Конституции Российской Федерации, либо международным нормам и принципам, противоречащего объективным законам, действующим в регулируемой сфере общественных отношений что, возможно, отразиться на действии механизма правового регулирования. Следует согласиться с мнением Т.К. Примак в том, что «… экспертиза нормативных правовых актов является специальным правовым средством обеспечения режима законности, то есть четкого и неуклонного соблюдения норм права всеми участниками правовых отношений»[174]. Это следует рассматривать как «один из рычагов сдерживания законодателей от неверных действий»[175].
|
|
|
Экспертиза проектов нормативных актов сегодня успешно действует в целом ряде зарубежных стран. Так, велико ее значение в работе Конгресса США (и это в стране прецедентного права). Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного Совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. В Канаде экспертиза нормативных актов (законов и регулирующих актов) проводится на всех этапах процесса – от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления законопроекта, готового для представления в парламент[176].
Анализ проекта нормативного акта предполагает исследование его текста с целью, уяснения существа регулируемых им вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт должен оценить представленный на экспертизу проект нормативного акта. Для того чтобы дать квалифицированное заключение по какому-либо вопросу необходимо досконально его изучить, то есть исследовать, используя для этих целей знания наук, определенных методик и т. п. Таким образом, в проведении экспертизы можно выделить два уровня, два этапа. Первый − исследовательский, направленный на всестороннее изучение объекта, а второй – процессуальный, составление документа по результатам осуществленных исследовательских работ.
|
|
|
Подобного мнения придерживается и Н.В. Ралдугин, который считает, что «первым, исходным элементом понятия экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной соответствующей области знаний, а вторым существенным элементом этого понятия выступает заключение, составляемое по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение исследования»[177].
Экспертную деятельность в сфере правотворчества в Российской Федерации осуществляют специализированные подразделения правотворческих и других государственных органов, высшие учебные заведения и научно-исследовательские институты, общественные объединения и некоммерческие организации, обладающие специалистами в сфере экспертной деятельности, а также специалисты, имеющие признанные корпоративным сообществом авторитет в своей профессиональной сфере. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» экспертная работа специализированных подразделений правотворческих органов названа внутренней экспертизой, а всех остальных внешней[178].
Что касается главных критериев проведения экспертизы, то профессор С.В. Поленина в этой связи в своей работе обоснованно указывала что, «во-первых, экспертиза должна быть независимой, а во-вторых она должна быть профессиональной»[179].
Материалы проведенной экспертизы представляются в виде заключения − письменного документа, в котором даются мотивированные ответы на вопросы, поставленные при назначении экспертизы[180]. Как представляется, текст заключения по экспертизам проектов нормативных актов, которое составляют научные коллективы, должен приниматься большинством голосов экспертов. При наличии особого мнения несогласных с общими выводами экспертов, его следует приобщать к тексту заключения. Заключение оформляется в письменном виде и подписывается экспертами, участвующими в проведении экспертизы. Заключение экспертизы обычно состоит, как минимум из двух частей – вводной исследовательской части и изложения выводов[181].
|
|
|
В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по проектам нормативных актов экспертам целесообразно ориентироваться на определенный круг вопросов. Следует подчеркнуть, что в заключении должна быть очень четко выражена аргументированная позиция по отношению к общей концепции нормативного акта; необходимости и своевременности его принятия; связи будущего нормативного акта с общей системой действующего законодательства; необходимости именно нормативного урегулирования определенной ситуации (проблемы); обоснованности конкретных правовых решений (с учетом тенденций и перспектив).
Высокое качество проекта нормативного акта и соответственно отсутствие по нему замечаний исключают проведение предварительной, повторной или дополнительной экспертизы[182]. Предварительная экспертиза проводится на этапе подготовки проекта нормативного акта. Проект может быть передан на повторную экспертизу, которая проводится, если в процессе обсуждения и доработки проект был подвергнут существенным изменениям либо представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям. Дополнительная экспертиза назначается в случае недостаточной ясности или полноты представленного заключения.
По субъектному составу экспертизы можно классифицировать, на экспертизу проводимую государственными органами, учреждениями и должностными лицами, уполномоченными в силу нормативных предписаний, положений и должностных обязанностей проводить соответствующие экспертизы, то есть государственная (официальная) экспертиза и экспертизу, проводимую экспертными, научными, учебными и иными исследовательскими учреждениями и отдельными специалистами в той или иной отрасли подлежащей регулированию, не входящими в систему государственных экспертных и иных учреждений – независимая экспертиза. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой вне зависимости от того, кем принято решение о проведении экспертизы.
Соответственно статусу органа государственной власти, по решению которого проводится экспертиза проекта нормативного акта (федерального органа законодательной и исполнительной власти, органа власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления), ее можно разделить на экспертизу федерального уровня, экспертизу уровня субъекта Российской Федерации и экспертизу уровня местного самоуправления.
|
|
|
В литературе отмечается, что в зависимости от сложности проектов нормативных актов различают комплексную и специализированную экспертизы. Н.В. Ралдугин считает, что «если проект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей, в отличие от проектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) нормативного регулирования, когда достаточно проведения специализированной экспертизы»[183]. Это, на наш взгляд, означает, что и способы получения информации, то есть методы (приемы) мониторинга нормативных актов будут различными.
Но все же главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относятся исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертами, на которые необходимо дать ответы в заключении. 
Среди широко известных видов экспертиз проектов нормативных актов можно выделить следующие: антикоррупционная, биологическая, искусствоведческая, историческая, криминологическая, лингвистическая, медицинская, медико-социальная, научная, патентная, правовая, техническая, технологическая, филологическая, финансовая, экономическая, экологическая, этнографическая.
В ряду проводимых экспертиз проектов нормативных актов, безусловно, главенствующую роль, играет именно правовая экспертиза, которая получила признание в качестве непременного и обязательного элемента правотворческого процесса, сопровождающего рассмотрение проектов нормативных актов и предшествующего их принятию.
Абсолютно все авторы позитивно оценивают роль и место правовой экспертизы в правотворческом процессе[184]. Нам представляется, что введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность всех, субъектов правотворчества Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как средство совершенствования правоподготовительной и собственно правотворческой деятельности, повышения качества принимаемых нормативных актов, повышения их эффективности. Как показывает практика, использование знаний квалифицированных специалистов-экспертов при работе большей части депутатов с проектами федеральных законов на всех стадиях законотворческого процесса является насущной потребностью. Подготовленный и внесенный в Парламент Российской Федерации законопроект подвергается специальными научно-консультативными подразделениями, учеными экспертами и их группами научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы[185].
Проведение правовой экспертизы предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации[186], который является своеобразным «внутренним законом», по своему содержанию выходящим за рамки предмета регулирования, обозначенного в его наименовании и формулирует права и обязанности субъектов законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, в том числе и в части, касающейся проведения соответствующих экспертиз. Нам представляется, что многие положения, изложенные в регламентах обоих палат Парламента России, должны быть нормативно закреплены в федеральном законе «О Парламенте Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Заслуживает внимания зарубежный опыт проведения правовой экспертизы, как основной экспертизы, призванной дать профессиональную оценку проекту нормативного акта. Так в Германии в соответствие с методикой правовой экспертизы нормативных актов, проводимых федеральным министерством юстиции осуществляется: 1) проверка необходимости представленных проектов; 2) проверка соответствия проектов действующему праву и их единообразного оформления; 3) проверка конституционности представленного проекта; 4) проверка его совместимости с правом Европейских сообществ; 5) оценка с точки зрения понятности для адресатов соответствующих норм. По результатам прохождения экспертизы выдается свидетельство о соответствии действующему праву и единообразном оформлении.
Порядок проведения правовой экспертизы законопроекта Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не установлен. Отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, созданных по отраслевому принципу, и должностных инструкциях работников Правового управления. Правовая экспертиза законопроектов, проводится по основным отраслям законодательства. На уровне федеральных органах исполнительной власти наиболее полно порядок проведения правовой экспертизы проектов нормативных актов изложен в нормативном акте, регламентирующем порядок дачи правового заключения на законопроект Министерства юстиции Российской Федерации[187].
Говоря о роли и значении различных правовых подразделений, созданных во всех государственных органах, необходимо согласиться с мнением В.Ю. Рагозина, который в своем исследовании отмечал, что «… они в силу своей ведомственной принадлежности вынуждены проводить не юридическую (правовую) экспертизу, а юридическое (правовое) сопровождение процесса разработки и принятия проектов нормативных актов»[188]. Нам представляется, что было бы эффективнее, если бы экспертные организации имели независимый, или, по меньшей мере, межведомственный статус. Такой подход к проведению экспертиз проектов нормативных актов позволит подняться над уровнем привычных сложившихся ведомственных оценок и представлений и непредвзято посмотреть на качество проекта, обоснованность и оптимальность принятия нормативного акта, отказаться от узковедомственных интересов.
Здесь уместно проанализировать Канадский опыт организации экспертиз проектов нормативных актов. В Канаде используется модель монополии на правовые услуги, при этом весь пакет правовых услуг предоставляется министерством юстиции. Специально созданная комиссия сочла систему организации ведомственных правовых служб неэффективной и пришла к выводу, что небольшие группы юристов, имевшие обязательства перед своими министерствами как работодателями, не обладали достаточной степенью независимости. Теперь все юристы, принимающие участие в проведении экспертиз правовых документов, работают непосредственно в министерстве юстиции, а в министерствах-клиентах и территориальных органах в большинстве крупных городов Канады они работают как прикомандированные сотрудники и оказывают правовые услуги чиновникам федеральных министерств, выступают консультантами и экспертами Правительства[189]. Нам представляется, что такой опыт интеграции всех государственных правовых служб был бы полезен и у нас. Преимущества такой модели очевидны, − во-первых, специалисты правовых подразделений будут иметь независимость от руководства министерства, службы, агентства в котором они выполняют обязанности; во-вторых, имея коллектив из 2500 – 3000 экспертов появляется возможность создания огромного потенциала знаний и опыта для решения срочных вопросов, более эффективно можно организовать подготовку и переподготовку кадров; в-третьих – становится легче организовать оказание правовых услуг и решение указанных выше задач, прежде всего обеспечение последовательности и согласованности всех юридических заключений и выработки единой правовой позиции.
Основания для проведения правовой экспертизы нормативных актов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях излагаются в уставных и иных правоустанавливающих документах региональных и местных органов власти[190].
Локальные нормативные акты в большинстве своем также проходят правовую экспертизу. Исследуя ее роль в локальном нормотворчестве, С.В. Ухина предлагает проводить правовую экспертизу на этапе предварительного обсуждения проекта локального акта[191], однако нам представляется целесообразным проводить ее не на этапе предварительного обсуждения проекта, а на этапе его согласования и визирования.
Практически во всех органах, принимающих нормативные акты, проводится лингвистическая экспертиза проектов нормативных актов. Она заключается в оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов нормативных актов, которые являются неотъемлемым элементом речевой культуры общества, поскольку получают широкое распространение. Соответственно должны предъявляться высокие требования к их стилистическому качеству, к языку законодательства.[192] В Федеративной Республике Германии, например, где большинство законопроектов разрабатывается правительством, экспертиза “единства языка законов” возложена с 21 октября 1949 года на федеральное министерство юстиции и осуществляется одновременно с предварительной экспертизой правового оформления законопроектов. Важную роль при проведении лингвистической экспертизы играет оценка проекта нормативного акта с точки зрения обоснованности использования терминологии[193].
Научная экспертиза проектов нормативных актов находится в сочетании со специализированными видами экспертиз, не противопоставляется им и, образно говоря, находится впереди них, возвышается над ними и используется преимущественно по наиболее сложным проектам, когда необходим более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем. В процессе осуществления научной экспертизы подготовленный проект нормативного акта подвергается научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы, иными словами − проходит серьезное испытание «на зрелость». В этой связи следует согласиться с выводом, сделанным В.Ю. Рагозиным о том, что институт научной экспертизы призван стать той формой взаимодействия, которая способна реально укрепить взаимоотношения участников законодательного процесса представляющих различные ветви власти и улучшить качество и эффективность рассматриваемых парламентом законопроектов[194]. Экспертиза проектов нормативных актов оказывает эффективное воздействие только тогда, когда она представляет собой структурный элемент системы научного обеспечения правотворческого процесса. На наш взгляд в эту систему должны входить фундаментальные и практически-прикладные научные исследования в различных сферах регулирования общественных отношений при соблюдении четкой последовательности. Научные исследования, прорабатывающие лежащую в основе проекта нормативного акта общественную материю, необходимо проводить на стадии разработки проекта, а не тогда когда нормативный акт уже готов.
Так, например, по проекту федерального закона «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России» научная экспертиза проводилась с участием ведущих ученых, специалистов в области этнографии, экономики и правоведения.
Научная экспертиза проводится и в отношении проектов нормативных актов, разрабатываемых федеральными министерствами и службами, агентствами и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации. В качестве таковой, безусловно, следует рассматривать направление проекта нормативного акта для обсуждения на заседания ученых советов, научно-практических секций, экспертных советов министерств. Научная экспертиза законопроектов предусмотрена п. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Все чаще к услугам ученых прибегают представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Так специалисты Владимирского регионального отделения Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка проводили научные экспертизы законопроектов «Об обороте пневматического оружия на территории Владимирской области», «Об альтернативной военной службе», а предложения ученых Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний учтены при совершенствовании федерального закона «Об оперативной розыскной деятельности»[195].
Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего нормативного акта (экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр.). Так финансово-экономическая экспертиза проводится с целью оценить проект нормативного акта с точки зрения обеспеченности проектируемых нормативных решений финансовыми, организационными и иными мерами, целесообразности предполагаемых затрат с учетом ожидаемых результатов. На федеральном уровне ее проводит Министерство финансов Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации. Это установлено ст. 7 и 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»[196]. На уровне федеральных министерств и служб, а так же на уровне субъектов Российской Федерации и местных органов власти финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных актов так же является обязательной. Она проводится соответствующими департаментами (управлениями, отделами) экономики и финансов. Так в Министерстве образования и науки Российской Федерации проект нормативного акта, завизированный начальником отдела правового обеспечения, направляется для визирования директору и (или) заместителю директора Департамента экономики и финансов[197].
Экологическая экспертиза проектов нормативных актов, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[198] подразделяется на два вида − государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (абзацы 1 и 2 статьи 11 данного закона). А проекты федеральных законов не выделены особо в этой статье, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они, безусловно, относятся. Данная экспертиза проводится на основании анализа результатов постоянно проводимого в соответствие с федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[199] государственным экологическим мониторингом.
В процессе правотворчества большое значение приобретает проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов. Эта экспертиза позволяет оценить антикоррупционность любых принимаемых норм, дает возможность предотвратить коррупционные сделки посредством правильного построения нормы права. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006−2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации поставлена задача введения механизмов противодействия коррупции в сфере деятельности органов власти. В рамках реализации вышеуказанной концепции необходимо внедрение антикоррупционной экспертизы законов и иных нормативно-правовых актов.[200] Цель антикоррупционной экспертизы − анализ коррупциогенности законодательного акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте нормативного акта. При этом под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм[201]. Центром стратегических разработок создана специализированная методика, которая обеспечит доступное, достоверное и проверяемое выявление типичных коррупционных факторов в нормативных актах и – что немаловажно – в их проектах[202]. В основе этой методики лежат мониторинговые исследования, позволяющие оценить связь анализируемого нормативного акта с другими нормативными актами, реализацию полномочий государственного органа или должностного лица, а также осуществление контроля над действиями государственных служащих с точки зрения вероятности возможных коррупционных проявлений. Могут быть и другие коррупционные факторы, например пробелы в правовом регулировании, отсутствие связи «право гражданина – обязанность государственного органа».
Криминологическая экспертиза проектов нормативных актов, инициатором которой неоднократно выступала Генеральная прокуратура Российской Федерации, до настоящего времени законодательно не регламентирована, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и иных нормативных актов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об объявлении амнистии и других подобных вопросов. Нам представляется полезным для изучения опыт наших соседей − Республики Беларусь. Там криминологическая экспертиза проводится по проектам нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений в определенных сферах, к которым отнесены: финансово-экономическая, государственная служба; судебная и правоохранительная деятельность; социальная защита; здравоохранение; образование; охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов[203].
Учитывая складывающуюся в России экономико-политическую ситуацию и перспективы развития научно-технической составляющей нашей экономики, актуальным становится вопрос о проведении технологической экспертизы проектов нормативных актов. Вступивший в силу в 2002 году федеральный закон «О техническом регулировании» был призван коренным образом изменить систему законодательного и подзаконного правотворчества в технологических областях. По идее этого закона подавляющая часть нормативных актов, регулирующих технологические вопросы, должна оформляться в виде так называемых «технических регламентов», содержание, порядок разработки, рассмотрения и принятия также регламентируются указанным законом.
Сегодня в условиях перехода страны на инновационный путь развития требуются разработки новых проектов нормативных актов с научным и технологическим содержанием, которые в свою очередь будут нуждаться в технологической экспертизе.
Организация диалога между властью и обществом в новых формах и с помощью новых инструментов способна разрешить ключевые проблемы, содействовать улучшению качества принимаемых нормативных актов и совершенствованию системы государственного управления. Здесь речь идет о большей общественной направленности, о человеческом измерении в законодательстве. Для того чтобы обеспечить эту общественную направленность необходимо проводить общественную экспертизу проектов нормативных актов. Федеральным законом Российской Федерации от 4 апреля 2005г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»[204] введено в оборот понятие «общественная экспертиза».Экспертиза проектов нормативных актов не только закреплена в законе в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с ним к ее непосредственным полномочиям. Сформирована и действует Общественная палата Российской Федерации. В настоящее время в таких субъектах Российской Федерации как Республика Мордовия, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Алтайский край, Ивановская, Кемеровская, Курская, Липецкая, Оренбургская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Челябинская, Ульяновская области, Ханты-Мансийский автономный округ Югра) приняты законы об общественных палатах [205].
Уникальность статуса Общественных палат заключается в возможности не только отреагировать на уже нарушенные права, но и не допустить их нарушения. Например, общественные палаты имеют право проводить экспертизу нормативных актов того или иного субъекта Российской Федерации, направлять в заинтересованные органы результаты этих экспертиз и таким образом посредством проведения мониторинга на стадии разработки нормативного акта не допустить нарушение прав и свобод человека и гражданина. Мониторинг нормативных актов включает в себя коммуникативную составляющую – постоянный диалог всех субъектов общественных отношений, в том числе институтов гражданского общества. С.М. Миронов выступая на конференции, посвященной мониторингу, дал высокую оценку общественной экспертизе: «Эффективность мер по совершенствованию законодательства во многом зависит от результатов общественной экспертизы. Корректировка организации законодательного процесса в целях привлечения к нему общественности позволяет совершенствовать инструменты представительной власти, обеспечить соблюдение прав граждан»[206]. В этой связи представляется необходимым комплексное включение институтов гражданского общества в процесс экспертизы на всех этапах правотворческого процесса
Интересную идею высказал Г.Э. Бурбулис о том, что сегодня не достаточно традиционных экспертиз (правовой, финансовой, экологической и т.д.), необходимо перейти к идее системной экспертной обеспеченности законотворческого процесса, где, в конечном счете, должна появиться хорошо осмысленная и артикулированная идея гуманитарной экспертизы проекта закона там, где начинают внятно просматриваться последствия, связанные с правами и свободами человека и гражданина при разработке его и, в конечном счете, при принятии этого закона[207]. В этом смысле и мониторинг как систему, как деятельность предлагается понимать, прежде всего, как своевременную, в том числе и на опережение, комплексную экспертизу, имея в виду не только финансовую, не только правоконституционную, но и системно-гуманитарную экспертизу, то есть в сфере, где затрагиваются права человека и права органов власти и управления, которые тоже надо защищать от несовершенных законов или от нарушающих нормы закона подзаконных актов[208].
Еще один вопрос, на который необходимо ответить в ходе нашего исследования – это вопрос соотношения экспертизы и мониторинга нормативных актов, а также возможность использования понятия мониторинговая экспертиза нормативных актов. Анализ экспертной деятельности свидетельствует, что проведение экспертизы осуществляется в органической связи с мониторингом нормативных актов. Обоснованность проектов нормативных актов требует скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, экономических и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый проект. По нашему мнению, любая э кспертная оценка проекта нормативного акта предполагает предварительный мониторинговый анализ и оценку его связей и зависимостей с другими, уже задействованными правовыми механизмами, с учетом экономического, социального, политического, управленческого и других аспектов.
Именно деятельность, осуществляемая в ходе мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, способна упорядочить экспертную работу в правотворчестве. Только по результатам проведения мониторинга нормативных актов эксперты могут дать ответы на вопросы необходимые для формирования заключения экспертизы проекта нормативных актов, а именно:
- насколько данный проект актуален, соответствует ли он направлениям общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений, каковы цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения проекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам международного права и международным договорам Российской Федерации;
- имеется ли в самом законопроекте механизм реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый нормативный акт (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии в законодательстве; потребуется ли с принятием данного нормативного акта внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также признать отдельные акты утратившими силу (желательно указать − какие именно);
- насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативном акте вопросы, составляющие его предмет; не останутся ли пробелы в законодательстве после принятия подготавливаемого акта,
- нет ли в проекте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели нормативного акта все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта;
- соответствуют ли предполагаемые затраты поставленным целям.
Следует заметить, что экспертизе подвергаются как проекты нормативных актов на стадии их согласования и обсуждения, так и нормативные акты, вступившие в законную силу, экспертизу которых проводят Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные управления при регистрации нормативных актов субъектов Российской Федерации[209], а так же Прокуратура Российской Федерации[210] и судебные органы[211] в ходе оценки законности проверяемых нормативных актов. Так, например, в Омской области начиная с 2000 г. в соответствии с новыми положениями о Министерстве юстиции Российской Федерации и об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области наряду с осуществлением юридической экспертизы направляемых в Управление законопроектов, активно проводится работа по проведению юридической экспертизы уже действующих
|
|
|
