 |
Мониторинговая оценка нормативных актов
|
|
|
|
Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан [213]. С оциологической службой «Барометр» совместно с Комиссией Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации в 2003−2007 годах в мониторинговом режиме был проведен целый ряд социологических опросов, по результатам которых только незначительная часть респондентов оценивала качество принимаемых законов достаточно высоко. Напротив, в среднем каждый второй из опрошенных давал критическую оценку. При этом почти каждый второй из опрошенных считал, что в этой сфере либо не происходит положительных изменений, либо ситуация ухудшается[214].
После принятия Конституции Российской Федерации многое в законотворчестве вообще было пущено на самотек и «… пошла неконтролируемая законодательная деятельность, вал низкопробных законопроектов» [215]. В любом случае нельзя не согласиться с тем, что систематическую деятельность государственных органов по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике законодательства следует определить как «приоритетный новый вид конституционной деятельности» [216]. Следует согласиться с И.И. Шуваловым, который заметил, что и «сам мониторинг нельзя надлежащим образом осуществить, если не владеть исходными данными о законотворчестве, не видеть его конституционных основ, не знать подходов к оценке эффективности правотворческой деятельности» [217].
|
|
|
В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране с одной стороны, мобильного, а с другой, комплексного механизма оценки качества системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. По нашему мнению, снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинговой оценки нормативных актов. Она необходима как инструмент оценки эффективности законодательства, как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Как отмечалось в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, п ри той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать, возможно, более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет[218].
Как уже было нами отмечено ранее, начальная стадия правотворчества предполагает глубокое изучение объективных факторов, определяющих необходимость правового урегулирования общественных отношений определенной группы, полностью построена на оценке действующего законодательства.
Именно в сфере организации правотворческого процесса перед правотворцем стоит задача оценки нормативных актов и принятия решения о необходимости правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Очевидно, что при проведении общей мониторинговой оценки нормативного акта необходимо осуществлять его полный, всесторонний анализ и взвешенную характеристику норм права, выявлять его достоинства и недостатки, прежде всего, с точки зрения обоснованности и социальной значимости новых правотворческих решений.
|
|
|
В парламентах разных стран в ходе правотворческой деятельности в первую очередь стремились улучшить информацию посредством различных служб содействия правотворчеству. Речь шла не просто о поступлении информации. Цель ставилась шире и глубже: об аналитике, о надлежащей обработке и анализе информации, о ее объективности, т.е. о проведении экспертизы, не только на основе научных данных в той или иной сфере регулируемых отношений, но и на основе постоянно проводимого мониторинга нормативных актов. Для этой цели создавались специальные вспомогательные службы. В Великобритании, например, эти функции выполняет библиотека. В аппаратах обеих палат Российского Парламента функционируют аналитические и правовые управления, на которые возложена задача по представлению и анализу информации о состоянии законодательства. В некоторых случаях пытались идти значительно дальше, создавали орган власти, который должен был наблюдать за действием нормативных актов и делать свои предложения об их изменении на основе результатов наблюдения. Это практически то, что мы называем мониторингом нормативных актов и чем сегодня в основном занимается Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, разрабатывая проблему мониторинга российского законодательства [219].
Нам представляется, что сегодня в условиях правового нигилизма, в целях повышения как уровня правового сознания и правовой культуры субъектов, участвующих в различных видах нормотворческого процесса, так и в целях повышения эффективности норм права, их содержательного и технико-юридического качества объективно назрела необходимость осуществления нового подхода к оценке нормативных актов. При этом, сфера применения этого нового подхода не ограничивается отдельными государственными органами и государственными служащими, принимающими участие в нормотворческом процессе, усилия по улучшению качества законодательства должны иметь всеобщий характер. Также этот подход нельзя ограничивать правовыми науками или юриспруденцией, поскольку он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами правотворческой деятельности. Наконец, этот подход нельзя ограничивать академическими рефлексиями и исследованиями, он также должен учитывать и практические, то есть прагматические потребности и соображения.
|
|
|
Проблема оценки нормативных актов, не является для России чем-то абсолютно новым. Несмотря на то, что в российской научной традиции понятия «оценка нормативного акта (закона)» не было, давно существовало понятие «эффективность закона», которое использовалось как наиболее широкая категория, охватывающая разные аспекты и являлась по-сути понятием тождественным нынешнему понятию «оценка нормативного акта (закона)». Исследования на эту тему активно велись в 70-е годы XX века. Более того, эта тема была востребованной, поэтому по ней было опубликовано большое число и монографий и научных статей [220].
В юридической литературе существует, даже некая полемика на эту тему. Так, например, В.Е. Аксаков, выступая на конференции, посвященной проблемам мониторинга выделял две группы индикаторов оценки эффективности законодательства, которые должны применяться и при мониторинге: «индикаторы оценки состояния правой системы с точки зрения ее полноты, слаженности, своевременности и индикаторы, определяющие эффективность применения закона» [221]. Однако в последнее десятилетие комплексных исследований на эту тему в России не проводилось.
Оценка нормативных актов − относительно новое явление и в Европе. В последнее время в европейских странах, прежде всего в Швейцарии, Англии, Швеции и Германии проблема оценки законов рассматривалась как один из основных методологических путей оптимизации законодательства [222].
Кроме этого, зарубежные исследователи придают важное значение «цене» закона. При этом в общую оценку следует включать, в том числе расходы, связанные с реализацией нормативного акта. В связи с этим, а также по целому ряду других причин, становится актуальной проблема оценки нормативных актов. Ее актуальность связана с изменениями в форме законодательства. Современное законодательство зачастую принимает форму программ, нацеленных на достижение определенных целей. При этом целью нормативного акта может быть только разрешение какой-нибудь общественной проблемы, которая не может быть разрешена иначе, как его принятием. Следует согласиться с А.Ю. Царевым, высказавшим мнение, что четкое определение общественной проблемы позволяет не только правильно обозначить цель будущего закона, но и является исходным пунктом разработки его концепции. Изучение проблемы позволяет выявить ее причины. Знание истинных причин проблемы позволяет выработать и принять соответствующие эффективные законодательные решения [223]. Здесь определенным примером являются приоритетные национальные проекты. В этих условиях, одного лишь правильного применения норм уже недостаточно. Необходимо удостовериться, достигнуты ли поставленные цели реально, фактически. С этой целью должно быть оценено влияние правовых норм, для того, чтобы сделать необходимые выводы и перейти к усовершенствованию норм права там, где это необходимо. Таким образом, традиционная проверка соответствия законодательства постепенно стала сопровождаться и объединяться с оценкой влияния законодательства.
|
|
|
В этой связи следует привести мнение идеолога правового мониторинга Г.Э. Бурбулиса, который справедливо указывал, что «мы подошли к той черте государственного управления, когда качество закона должно восприниматься приоритетом государственной политики наряду с такими показателями как уровень жизни, как уровень благосостояния, как процесс роста ВВП и так далее, потому что небрежно конъюнктурно принятый закон в большей мере отражается на управлении, на применении, и последствия от его такого неудовлетворительного качества настолько серьезны, что ничем их в дальнейшем исправить не удастся»[224]. Необходимо разработать систему критериев, на основании которых можно было бы ответственно оценивать качество нормативного акта.
Нам представляется, что проблемы законодательства только до определенной степени являются универсальными проблемами, как нам представляется, они должны исследоваться в междисциплинарном аспекте, поскольку данные вопросы имеют как теоретическое, так и практическое измерение. Термин мониторинговая оценка, по нашему мнению, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода.
Прежде всего, нужно определить, что же означает термин «оценка» в контексте мониторингового анализа. Действительно, слово «оценка» используется сегодня в таком количестве разных смыслов, что подводит нас к определенному пояснению определения. Термин «оценка»означает «мнение о ценности, уровне или значении чего-нибудь», а «оценить» – значит«установить степень, уровень, качество чего-нибудь»[225].
|
|
|
