 |
Специальные конституционные гарантии правосудия. 10 глава
|
|
|
|
В отличие от национальных республик края и области, а также автономные национально-территориальные единицы исторически занимали второстепенное положение в составе России. Из Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями) не следовало, что края и области относятся к субъектам Федерации. В тексте Основного Закона было только указано, что "в составе Российской Федерации находятся край, область" (ст. 84.7).
В процессе подготовки проекта новой российской Конституции удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции, с которой согласились участвовавшие в обсуждении представители субъектов Российской Федерации: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов Федерации. Провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов Федерации предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр.
Статус краев, областей и городов федерального значения определяется не только Конституцией РФ и федеральным законодательством, но и уставами - учредительными актами этих субъектов Федерации, которые принимаются в соответствии с Конституцией РФ их представительными (законодательными) органами государственной власти.
В пределах территории данного типа субъекта Российской Федерации организуется система органов государственной власти субъекта Федерации, в которой особое место занимает глава администрации (губернатор, мэр) края, области, города федерального значения. Руководитель субъекта Федерации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, возглавляет исполнительную власть соответствующего субъекта Федерации и, соответственно, высший исполнительный коллегиальный орган субъекта Федерации, наименование которого установлено в каждом субъекте по уставу с учетом местных традиций и условий (например, администрация Иркутской области, правительство Ставропольского края).
|
|
|
В уставах и законах нормативно закреплены взаимоотношения глав администраций с соответствующими законодательными (представительными) органами данных субъектов Федерации, которые именуются тоже по-разному (например, Государственная дума в Ставропольском крае, Областная дума в Курганской области, Губернская дума в Самарской области, Городское собрание в Санкт-Петербурге).
Особо следует обратиться к основаниям выделения городов Москвы и Санкт-Петербурга в отдельные субъекты Федерации. Это концентрация в этих городах промышленного производства и превращение их в ведущие индустриальные агломерации страны; большая численность населения; положение их как ведущих политических и культурных центров государства и воздействие на соответствующие процессы в масштабах территории всей России.
Что касается Севастополя, то, как уже указывалось выше, этот город выделен в отдельный субъект Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя". Основанием такого выделения необходимо признать особое место Севастополя в военно-морской истории нашей страны. В преамбуле Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г.) <1> подчеркивается, что "основанный в 1783 году в качестве базы Российского Черноморского флота город Севастополь является легендарным городом воинской славы России, гарантом безопасности ее южных рубежей и оплотом стабильности в Черноморском регионе".
|
|
|
--------------------------------
<1> Севастопольские известия. 2014. 23 апреля. N 31(1652).
Исключительными особенностями характеризуется конституционно-правовой статус г. Москвы, поскольку, согласно ч. 2 ст. 70 действующей Конституции, Москва является столицей Российской Федерации.
Город федерального значения Москва уникально соединяет в себе три статуса. Москва - это субъект Федерации, столица России и в определенной мере муниципальное образование. Такая многогранность статуса отражена в Уставе самого города. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ ее статус как субъекта Федерации определяется по Уставу г. Москвы и федеральной Конституции. Статус Москвы как столицы Российской Федерации определен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" <1>, который в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ должен быть заменен федеральным законом. Правовое положение Москвы как муниципальной единицы в основном определено в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 683.
От других субъектов Федерации Москва отличается теми объективными особенностями, которыми характеризуются населенные территории городского типа. Это нашло свое отражение и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. N 6-П <1>. Применительно к Постановлению можно выявить следующие правовые позиции Конституционного Суда РФ. Согласно первой из них, факт превращения города Москвы в субъект Федерации означает изменение принципов определения компетенции ее представительных и исполнительных органов. Если ранее эта компетенция определялась законом Российской Федерации, то теперь она в решающей степени стала определяться законами Москвы и лишь в части, увязанной со столичными функциями города, - федеральным законом. Действующая Конституция РФ предусмотрела в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации, установленными федеральным законом.
|
|
|
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 621.
Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. При определении системы органов государственной власти Устав города Москвы должен, в частности, учитывать такие основы конституционного строя, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), государственную целостность Российской Федерации, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и московскими органами государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), демократический, правовой, социальный и светский характер государства (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 14 Конституции РФ), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, признание и гарантии местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию и законы, официально опубликовывать законы (ч. ч. 2 и 3 ст. 15 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Принципы конституционного строя России отражены в преамбуле Устава города Москвы. Упомянутый выше Федеральный закон предусмотрел в ст. 2, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Согласно же ст. 4 Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации и его наименование, его структура устанавливаются конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций.
|
|
|
В соответствии со ст. 17 указанного Федерального закона в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем этого органа.
В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Соответственно, Устав города Москвы в ч. ч. 2 - 5 ст. 6 предписал, что представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (мэрия). Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации. В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могут распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления.
В остальном Москва такой же субъект Российской Федерации, как область, край, автономная область. Город живет по собственному Уставу, принят в форме Закона 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы", упоминается в системе правовых актов города как основной Закон, имеющий большую юридическую силу, чем все остальные акты (ст. ст. 9, 10 Устава), хотя в Устав изменения и дополнения вносятся в том же порядке, что и в эти остальные акты (ст. ст. 79.1 и 79.2 Устава города Москвы).
|
|
|
Статус Москвы как столицы Российской Федерации в соответствии с Законом РФ "О статусе столицы Российской Федерации" подразумевает, с одной стороны, дополнительные права, с другой - дополнительные обязанности. Властные органы Москвы в связи с исполнением функций столицы передают в аренду или в собственность федеральным органам государственной власти Российской Федерации, в аренду представительствам субъектов Федерации и дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, здания, сооружения, склады, жилищные фонды, оказывают им коммунально-бытовые, транспортные и другие услуги. Москва обязана обеспечивать необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты, понесенные для выполнения функции столицы, в соответствии с Законом, компенсируются из федерального бюджета.
Что касается Москвы как муниципальной единицы, наделение ее данным статусом обусловлено урбанизационной формой. Так, согласно ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> с целью решения вопросов местного значения в компетенцию местных органов самоуправления входят водоснабжение и транспортное обслуживание населения. С одной стороны, данные системы такого города, как Москва, должны функционировать как единое целое, но с другой - в данной сфере запрещена деятельность государственных органов власти: это сфера деятельности местного самоуправления. По нашему мнению, урбанизированная форма Москвы не должна выступать основанием превращения ее в муниципальную единицу, а органов государственной власти - в муниципальные органы путем лишения города статуса субъекта Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
§ 3. Конституционно-правовой статус автономных округов,
автономной области
По состоянию на 2016 г. субъектами Российской Федерации являются: одна автономная область (Еврейская автономная область) и четыре автономных округа (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). Являясь национально-территориальными образованиями, автономные округа (далее - АО), как правило, объединяют на своей территории несколько народов. Например, в Чукотском АО живут чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие этносы и народности. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).
Исторически все автономные (до Конституции СССР 1977 г. - национальные) округа были созданы в период с 1920 по 1937 г. на территории РСФСР и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой, выступающих при этом частью более крупных административно-территориальных единиц (как правило, входили в края или области) <1>.
--------------------------------
<1> В 1920 г. в составе Горской АССР были созданы первые семь национальных (автономных) округов: Балкарский и Кабардинский национальные округа (в 1922 г. были объединены в Кабардино-Балкарскую автономную область), Ингушский (в 1924 г. был преобразован в Ингушскую автономную область), Карачаевский (в 1922 г. был преобразован в Карачаево-Черкесскую автономную область), Северо-Осетинский (в 1924 г. был преобразован в Северо-Осетинскую автономную область), Чеченский (в 1922 г. был преобразован в Чеченскую автономную область) и Сунженский казачий округ (в 1929 г. был передан в состав Чеченской автономной области). В 1925 г. в составе Уральской области был создан Коми-Пермяцкий автономный округ (входил в состав Уральской области до 1934 г., затем входил в состав Свердловской области (1934 - 1938 гг.), Пермской области (с 1938 г.)). Напомним, в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации вместе с Пермской областью Коми-Пермяцкий автономный округ был объединен в Пермский край. В 1926 г. в результате разделения Карачаево-Черкесской автономной области был выделен Черкесский национальный округ (в 1928 г. был преобразован в Черкесскую автономную область). Ненецкий автономный округ был образован в 1929 г. (входил в состав Северного края (1929 - 1936 гг.), затем в состав Северной области (1936 - 1937 гг.), Архангельской области (с 1937 г.)). Еще восемь национальных (автономных) округов были образованы в 1930 г.: Витимо-Олекминский округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1936 гг.), Восточно-Сибирскую область (1936 - 1937 гг.), с 1937 г. - в Читинскую область, в 1938 г. был упразднен), Корякский округ (входил в Дальневосточный край (1930 - 1934 гг.), Камчатскую область в составе Дальневосточного края (1934 - 1938 гг.), Камчатскую область в составе Хабаровского края (1938 - 1956 гг.), Камчатскую область (с 1956 г.), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 июля 2007 г. был объединен с Камчатской областью в Камчатский край), Охотско-Эвенский округ (входил в Дальневосточный край, упразднен в 1934 г.), Таймырский (Долгано-Ненецкий) округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1934 гг.), Красноярский край (с 1934 г.), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 января 2007 г. вошел в состав Красноярского края), Ханты-Мансийский округ (до 1940 г. - Остяко-Вогульский национальный округ) (входил в Уральскую область (1930 - 1934 гг.), Обско-Иртышскую область (1934 г.), Омскую область (1934 - 1944 гг.), Тюменскую область (с 1944 г.)), Чукотский округ (входил в Дальневосточный край (1930 - 1934 гг.), Камчатскую область в составе Дальневосточного края (1934 - 1938 гг.), Камчатскую область в составе Хабаровского края (1938 - 1951 гг.), Хабаровский край (1951 - 1953 гг.), Магаданскую область (1953 - 1992 гг.)), Эвенкийский округ (входил в Восточно-Сибирский край (1930 - 1934 гг.), Красноярский край (с 1934), в ходе объединения ("укрупнения") субъектов Федерации с 1 января 2007 г. вошел в Красноярский край), Ямало-Ненецкий округ (входил в Уральскую область (1930 - 1934 гг.), Обско-Иртышскую область (1934 г.), Омскую область (1934 - 1944 гг.), Тюменскую область (с 1944 г.)). В 1934 г. в составе Челябинской области был выделен, а затем упразднен Аргаяшский национальный округ. В 1937 г. были созданы еще три национальных округа: Карельский округ (входил в Калининскую область в 1937 - 1939 гг.), Усть-Ордынский Бурятский округ (в 1937 - 1958 гг. - Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальный округ; в 1958 - 1978 гг. - Усть-Ордынский Бурятский национальный округ) (1 января 2008 г. вошел в состав Иркутской области), Агинский Бурятский округ (до 1958 г. - Агинский Бурят-Монгольский национальный округ) (входил в Читинскую область, 1 марта 2008 г. Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край).
В ходе конституционной реформы начала 1990-х годов "второстепенное" положение автономного округа несколько изменилось. В соответствии с п. 19 ч. I Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" в ст. 83 Конституции РСФСР было закреплено, что автономный округ "находится в составе РСФСР и может входить в край или область". Таким образом, автономные округа получили возможность сами решить вопрос: непосредственно входить в состав РСФСР или же "находиться" в составе края, области. Диспозитивную норму Основного Закона использовал Чукотский АО, который, согласно Закону от 17 июня 1992 г., выделился из состава Магаданской области.
Остальные автономные округа остались в составе краев и областей Российской Федерации. Хотя были предприняты попытки изменить политико-правовой статус: так, находящийся в составе Тюменской области Ямало-Ненецкий АО в октябре 1990 г., т.е. за месяц до принятия вышеназванного Закона на II сессии окружного Совета народных депутатов в Салехарде провозгласил себя республикой и принял декларацию о суверенитете. Несмотря на неконституционность и незаконность данного решения, Верховный Совет РСФСР оставил его без внимания. Подобной же была реакция Верховного Совета РСФСР на принятое Советом народных депутатов Ханты-Мансийского АО заявление о необходимости его выделения из состава Тюменской области и провозглашения равноправным субъектом Российской Федерации. Примечательно, что в этот же период было принято положение о статусе Тюменской области, в котором определялись полномочия области как единого субъекта. Если развитие автономного округа было направлено на самостоятельность и признание его равноправным членом Российской Федерации, то стремление органов государственной власти области было направлено на сохранение единства Тюменской области.
Эти политические устремления были учтены при оформлении Федеративного договора 1992 г. Автономные округа, входящие в состав областей, краев, а также эти края и области получили право подписать Федеративный договор самостоятельно, независимо друг от друга, как равноправные субъекты Российской Федерации (АО получил статус субъекта Федерации и стал равноправным с областью, краем). Но вместе с тем в этом Договоре было указано, что "органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа" (ст. 2 п. 2), т.е. был учтен и областной (краевой) интерес. Такой же подход сохранился в Конституции РФ 1993 г.
В настоящее время Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области, а Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области.
Исходными для понимания конституционно-правового статуса автономных округов являются следующие положения Конституции РФ:
1. Автономный округ - субъект Российской Федерации, элемент ее федеративного устройства (ст. 5). Все субъекты Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Значит, нет особых приоритетов в отношениях с центром ни у края, области, куда входит автономный округ, ни у самого округа.
2. Базовыми правовыми основами для автономного округа являются (ст. 66): Конституция РФ; устав округа; федеральный закон об автономном округе; федеральный закон об основах отношений края, области и входящего в их состав автономного округа; двусторонний договор об отношениях округа и края, области.
3. К ведению автономного округа относятся две группы вопросов: первая - в сфере совместного ведения Российской Федерации и автономного округа как субъекта Федерации; вторая - полномочия автономного округа, принадлежащие ему за пределами сферы совместного ведения (отражается в уставе автономного округа).
Единственная статья, "осложняющая" логическую ясность конституционной конструкции федеративной системы современной России - это ст. 66 Конституции РФ. Часть 4 этой статьи начинается так: "отношения автономных округов, входящих в состав края или области..." В отличие от предыдущего Основного Закона эта норма не ориентируется на волю самого автономного округа, т.е. больше не предусматривает его право выйти из состава области или края и непосредственно войти в состав Российской Федерации, а просто констатирует фактическое положение дел - "вхождение в состав". Конституционная норма ч. 4 ст. 66 не отрицает того факта, что автономный округ является субъектом Федерации, а только упоминает об особенностях правового положения автономных округов, входящих в состав края, области, как одной из разновидностей субъектов Федерации.
Проблематичность и сложность статуса этих субъектов Федерации обусловлена тем, что в тексте федеральной Конституции не раскрывается содержание использованного в ч. 4 ст. 66 понятия "вхождение" автономного округа в состав края или области и соотношение этого понятия с понятием "равноправие" всех субъектов Федерации.
Разрешить проблемы конституционно-правовых статусов АО и областей, в составе которых они находятся, пытался Конституционный Суд РФ. 14 июля 1997 г. Конституционный Суд принял Постановление о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, основанием которого выступили представления областной Думы Тюменской области и окружных Дум Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.
Так, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 4 ст. 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией РФ существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области. Толкование положения ч. 4 ст. 66 Конституции РФ исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией РФ равноправия субъектов Федерации (края, области и автономного округа). Вместе с тем Конституционный Суд РФ установил, что "принцип равноправия доминирует в статусе субъекта Федерации, что находит отражение в статьях 5 (ч. ч. 1 и 4), 72 (ч. 2), 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации". Однако по тому же Постановлению принцип равноправия субъектов Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. По мнению Конституционного Суда РФ, вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта: край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальные образования, включающие наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.
Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области, хотя эти полномочия и отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Федерации.
Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ "вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу ч. 4 ст. 66 Конституции РФ означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области".
В Постановлении Конституционного Суда РФ обращает на себя внимание то обстоятельство, что вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет конституционно-правовой природы автономного округа и края, области как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает такие элементы своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ: "Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются наряду с другими конституционными гарантиями тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края, области, но при этом постановлено, что "вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти..."
В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий разного уровня и характера. Конституционный Суд РФ, после того как признает, что автономный округ "вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации", объявляет, что край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При этом Суд указывает, что полномочия органов государственной власти края или области "распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти", "перераспределение полномочий между органами государственной власти области (края) и АО осуществляется по согласованию между ними".
Иными словами, Конституционный Суд РФ отдает предпочтение договорному способу решения проблем сложносоставных субъектов Федерации. Но как быть в случае, если согласия между участниками "сложносоставного субъекта" достичь не удается?
Рассматриваемая проблема может быть частично решена путем принятия специального федерального закона, упоминаемого в ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Другим способом может быть использование механизма "укрупнения" субъектов Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Допустимость такого решения подтверждается, в частности, практикой объединения ("укрупнения") в 2003 - 2008 гг.
|
|
|
