 |
Основные проблемы и направления совершенствования государственного финансового контроля за деятельностью государственных учреждений в РФ
|
|
|
|
В апреле 2013 г. были подписаны Закон о Счетной палате[16] и Закон о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд[17].
Изменения законодательства в части государственного финансового контроля стало необходимым по следующим трем причинам:
- дублирование функций друг друга различными контролирующими органами (Счетной палатой и контрольно-счетными органами, Росфиннадзором и контрольно-ревизионными управлениями, органами ведомственного контроля);
- квалификация финансовых нарушений была недостаточно определена;
- недостаточно проработанными были вопросы организации государственного финансового контроля в отношении юридических лиц, появившихся в результате принятия Закона 83-ФЗ (бюджетных и автономных учреждений, которым предоставляется субсидия на выполнение государственного или муниципального задания)[18].
Еще один важный момент: теперь все контрольно-ревизионные органы наделены правом при выявлении нарушений привлечения к административной ответственности и применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Ранее эти права были делегированы только Росфиннадзору.
Кроме того, в новом законе впервые в законодательной практике четко определяются методы финансового контроля, на которых мы останавливались выше (проверка, ревизия, обследование, санкционирование)
Новшеством так же является то, что за каждое нарушение – ответственность. В Бюджетном кодеке, действующем до июля 2013 г. описано было 18 видов бюджетных нарушений, а административная ответственность установлена только за три. В новой редакции административная ответственность предусматривается за все 18 правонарушений.
|
|
|
Новое законодательство в отношении инспекторской деятельности не только уточнило хирургические методы, но и обосновало создание нового направления - профилактического. Это управление рисками, недопущение финансовых нарушений в системе ГРБС, последовательное повышение эффективности бюджетных расходов. Для этих целей введены понятия "внутренний финансовый контроль" и "внутренний финансовый аудит".
Теперь, отдельно об эффективности контроля. Трудно добиться роста эффективности деятельности контрольно-счетных органов, не зная, в чем выражается этот рост, какие показатели его характеризуют, и каковы действительные критерии оценки эффективности.
Одна из причин того, что государственный финансовый контроль свои задачи решает не в полной мере в Российской Федерации, в исследуемый период кроется в его сложившейся правовой базе. Современное состояние нормативно-правового обеспечения контроля зачастую сводит на нет даже практические усилия финансовых ревизоров. Это связано с отсутствием единой концепции контроля, который должен быть принят на государственном уровне. Так же в настоящее время остается немало неразрешенных вопросов по созданию стандартов (правил) государственного финансового контроля[19].
Контрольные органы различной подчиненности и ведомственной принадлежности, осуществляющие контроль и надзор в любом случае решают одну и ту же государственную задачу. Это диктует необходимость единства методологии контрольной работы при проверке использования государственных средств и имущества.
Особенно важно единство методологической базы. Например, Росфиннадзор и, соответственно, его территориальные органы пользуются Инструкцией о проведении ревизии и проверки для контрольно-ревизионных органов Минфина России, которым они пришли на смену. Устаревшие инструктивные материалы применяет Федеральная налоговая служба, другие федеральные органы, осуществляющие финансовый контроль на местах. Деятельность контролеров-ревизоров Министерства финансов РФ строится по инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами только для данного министерства. Каждое ведомство строит ведомственный контроль на своих инструкциях. На наш взгляд, нужно совершенствование нормативно-правовой базы организации государственного финансового контроля.
|
|
|
В связи с изменениями 2013 года произошло четкое разделение контроля на внешний и внутренний. К органам внешнего контроля отнесены Счетная палата и контрольно-счетные органы, а органы внутреннего контроля представлены Росфиннадзором и контрольно-ревизионными органами в регионах. Не вошли в сферу государственного финансового контроля органы казначейства, так же главные распорядители бюджетных средств, и законодательный (представительный) корпус. Причинами этому послужило то, что под госфинконтролем понимается жесткая контрольно-ревизионная деятельность, которая преследует цель по выявлению и устранению нарушений в финансовой сфере с привлечением к административной ответственности, а в отдельных случаях с применением бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Иными словами осуществление бюджетного контроля возможно только теми органами, у которых есть право и определенные навыки заниматься этой деятельностью.
Необходимо было не просто технически разделить сферы деятельности в контроле, а такое разделение произошло с целью вычленения контрольно-ревизионной деятельности, связанной с проверкой определенных контрольных позиций, которые устанавливает законодательство. Если закон трактует, как нужно осуществлять свою деятельность, а объект контроля не подчиняется закону и нарушает его, это должно повлечь за собой жесткую меру принуждения и ответственности. Но не все негативные моменты связаны с нарушением законодательства. Например, в деятельности объекта контроля все осуществляется по закону, но расходы осуществляются неэффективно. По результатам правильно проведенного контрольного мероприятия можно дать предложения по повышению эффективности бюджетных средств. Но достигается это не столько контрольно-ревизионными мероприятиями, а по большему счету оказывается помощь рекомендательного характера. Аудит эффективности является именно таким видом контроля. Так же повысить эффективность использования средств можно с помощью стратегического аудита, аудита госпрограмм, а также внутреннего финансового контроля и аудита главного распорядителя бюджетных средств, который должен эффективно встать на замену ведомственного финансового контроля[20].
|
|
|
Разграничение контроля по сферам определяет новые функционалы счетных палат, Росфиннадзора и контрольно-ревизионных органов. Внимание счетных палат теперь должно быть сконцентрировано на проведении стратегических аудитов, аудитов эффективности, аудитов финансово-экономических обоснований нормативов затрат, аудитов проектов государственных программ. Счетная палата, к примеру, может просчитать возможные риски по реализации той или иной государственной программы и доложить Правительству о нецелесообразности реализации данной программы. А Росфиннадзору и контрольно-ревизионным органам на местах необходимо сконцентрироваться на выявлении и пресечении нарушений конкретных законодательных норм, осуществлении действенного и жесткого контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Росфиннадзор теперь будет контролировать сферу закупок. Им будут осуществляться контрольные мероприятия по обоснованности закупок, формированию начальной цены контракта, соблюдению условий контракта и использованию результатов закупок. Контроль за этими позициями осуществлялся и ранее, но существовал в составе контроля за эффективностью использования бюджетных средств.
Важна также эффективная координация деятельности всех государственных контролирующих структур, их взаимопомощь в работе.
Важным направлением в совершенствовании форм и методов общественного контроля расходования бюджетных средств является расширение взаимодействия контрольно-счетных органов с общественными и некоммерческими организациями, такими как различные общества и ассоциации (экологические, образовательные, общества инвалидов и т.д.), что должно способствовать гармонизации общественных отношений, улучшению взаимопонимания власти и бизнеса, развитию социального партнерства.
|
|
|
В качестве конкретного механизма общественного участия в бюджетном процессе можно предложить проведение общественной экспертизы, важнейших документов, регламентирующих формирование и расходование общественных финансов, включая законы о бюджете. Это в полной мере согласуется с принципом гласности, заложенным в Бюджетном кодексе РФ – обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов.
Во всех странах с развитой рыночной экономикой образовалась и успешно функционирует система финансового государственного контроля, объектом которого являются финансовые отношения, связанные с формированием или использованием государственных ресурсов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и национальных традиций они организованы по-разному.
Если рассматривать зарубежный опыт контроля за государственными финансами, то возможно выделить следующие признаки, характеризующие указанный контроль в зарубежных странах:
1.Независимость органов контроля от органов исполнительной и законодательной власти.
Например, центральный контрольный орган Великобритании имеет полномочия проведения контроля осуществления проверок счетов всех правительственных учреждений, а так же практически всех государственных органов, поскольку именно через них проходит более 60% государственных расходов.
2.Оценка средств, потраченных на контрольную деятельность, в сравнении с достигнутыми эффектами;
Например, в структуре органов контроля государственных финансов во Франции имеется общенациональная структура государственных бухгалтеров, которые являются работниками административно-территориальных единиц государства. В их полномочия входит управление государственными средствами, данные работники наделены ответственностью за правильностью и обоснованностью совершаемых ими финансовых операций. Если средства выплачены ошибочно, то возмещение их осуществляется данными служащими за свой счет[21].
3.Акцент в проводимой политике контроля, направленный на рациональность, экономичность, эффективность, а так же на наличие процедур для измерения эффективности программ расходования государственных средств.
|
|
|
В Германии Счетной палатой осуществляется контроль всех федеральных предприятий, в которых государство имеет не менее50% доли, а так же все прочие организации и ведомства, распоряжающиеся государственными средствами.
Данные характеристики целесообразно учесть при совершенствовании системы контроля в России.
Так же широко применяется в странах с развитой рыночной экономикой аудит использования государственных ресурсов, и, как показывает мировой опыт, такой вид финансового контроля существенно влияет на уровень качества решений, принимаемых в сфере регулирования государственных финансов органами исполнительной власти. Также этот вид контроля влияет на степень их реализации, а кроме этого, способствует росту ответственности власти, прозрачности их действий и улучшению подотчетности их деятельности.
Выводы.
Таким образом, из этой части работы можно сделать вывод, что органами государственного финансового контроля используются практически все формы контроля. Органы бюджетного контроля при осуществлении контроля за бюджетом руководствуются своими ведомственными инструкциями и нормативными актами в области контроля.
Очень незначительны проверки аудита эффективности в общем объеме контрольных мероприятий. Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» Счетной Палаты не является обязательным для других контрольно-счетных органов.
Говоря о сложностях в осуществлении муниципального контроля следует сказать, что данному контролю уделяется недостаточное внимание. Очевидно, что проблемы должны решаться комплексно, с участием уполномоченных органов власти, предпринимателей-поставщиков, бизнес-объединений, прокуратуры, средств массовой информации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов.
На него возложена обязанность не только выявить допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, сделать выводы о возможных последствиях, пустить в ход государственный механизм защиты.
Анализ контрольных мероприятий, проведенный во второй главе, показал:
-по результатам проведенных в 2014 году контрольных мероприятий Росфиннадзором в бюджетной сфере выявлено, что 25,4% от проверенных средств федерального бюджета были израсходованы с нарушениями.
-Счетной Палатой в 2012 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации выявлены на сумму 718,5 млрд. рублей, а в 2014 году выявлено нарушений на сумму 722,9 млрд. руб., или на 0,6% больше.
Показаны результаты контроля заработной платы в государственном бюджетном учреждении, по результатам которого выявлены многочисленные нарушения в начислении заработной платы, стимулировании, формировании фонда оплаты труда.
Органами государственного финансового контроля используются практически все формы контроля. Органы бюджетного контроля при осуществлении контроля за бюджетом руководствуются своими ведомственными инструкциями и нормативными актами в области контроля.
Очень незначительны проверки аудита эффективности в общем объеме контрольных мероприятий. Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» Счетной Палаты не является обязательным для других контрольно-счетных органов.
Данные проблемы должны решаться комплексно, с участием уполномоченных органов власти, предпринимателей-поставщиков, бизнес-объединений, прокуратуры, средств массовой информации.
Основным предложением в совершенствовании контроля является эффективная координация деятельности всех государственных контролирующих структур, их взаимопомощь в работе.
Так же повышением эффективности финансового контроля должно стать установление единых требований к уровню информационной обеспеченности контрольных органов.
Кроме того, необходимо не просто технически разделить сферы деятельности в контроле, а такое разделение произошло с целью вычленения контрольно-ревизионной деятельности, связанной с проверкой определенных контрольных позиций, которые устанавливает законодательство.
Больше внимания должно уделяться аудиту эффективности, как действенной и эффективной форме контроля. Аудит использования государственных ресурсов широко применяется в странах с развитой рыночной экономикой. Как показывает мировой опыт, такой вид финансового контроля существенно влияет на уровень качества решений, принимаемых в сфере регулирования государственных финансов органами исполнительной власти, а также на степень их реализации, а кроме этого, способствует росту ответственности власти, прозрачности их действий и улучшению подотчетности их деятельности.
Аудит эффективности расходования государственных ресурсов должен проводиться по следующим направлениям:
-проверка экономного и рационального использования государственных ресурсов, израсходованных с целью достижения установленных результатов деятельности;
-проверка эффективного применения трудовых, финансовых, информационных и других ресурсов как в хозяйственной, так и в иной деятельности;
-аудит итоговых результатов работы по достижению фактических результатов и поставленных целей в сравнении с запланированными показателями и объемом выделенных для этого ресурсов.
|
|
|
