Эволюция жилищного законодательства Республики Казахстан

Впервые кодификация жилищного законодательства в бывшем СССР была проведена в первой половине восьмидесятых годов, а точнее 24 июня 1981 года Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик.1 А чуть позже 30 июня 1983 года Верховный Совет Казахской ССР принял на базе Основ первый Жилищный кодекс Казахской ССР, который вступил в силу с 1 января 1984 года. Затем в 1992 году 1 июля был принят новый жилищный кодекс Республики Казахстан. С тех пор произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом СССР и образованием независимых суверенных государств и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства.[4]

В результате всего этого и Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и Жилищный кодекс Казахской ССР утратили роль базовых законодательных актов в области жилищного права и в настоящее время не применяются, т.к. были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества.[5]

К тому же эти законы пришли в противоречия с законодательными актами принятыми позднее. В настоящее время основными или базовыми законодательными актами в области жилищного законодательства являются Конституция Республики Казахстан принятая 30 августа 1995 года (ст.25,26) и Закон Республики Казахстан "О жилищных отношениях" принятый 16 апреля 1997 года,4 а также нормы Гражданского кодекса Республики Казахстан, принятого 27 декабря 1994 года (общая часть) и иное законодательство, издаваемое в соответствии с ними. В области регулирования жилищных отношений видная роль отводится указу Президента Республики Казахстан "О новой жилищной политике" от 6 сентября 1993 года № 1344, постановлению Правительства Республики Казахстан от 4 октября 1995 года № 1299 "О мерах по развитию жилищно-коммунального хозяйства республики", постановлению Правительства Республики Казахстан от 27 мая 1996 года № 647 "О мерах по развитию потребительских кооперативов собственников квартир и нежилых помещений в жилых домах" и постановлению Правительства Республики Казахстан "О переходе на новые принципы оплаты содержания жилья и жилищно-коммунальных услуг" от 12 апреля 1996 года №437.Наряду с законами, указами Президента и постановлениями Правительства к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существования прекратили. Так, продолжает действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями утвержденная Постановлением Совета Министров Казахской ССР в 1985 году, а также Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (Инструкция о порядке бронирования жилого помещения), утвержденная Советом Министров Казахской ССР от 17 января 1985 года. Но, разумеется все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам. [6]

Некоторые нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне - местными представительными и исполнительными органами. Так 30 апреля 1996 года принято решение Акима г.Алматы "О создании кооперативов собственников квартир" в Алматы. Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Республики Казахстан по жилищным делам, например постановление "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами" от 11 октября 1991 года. Как видно из вышеперечисленного, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников.

Таким образом, под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношение, т.е. отношение, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Согласно, ст. 1 Закона Республики Казахстан "О жилищных отношениях" от 16 апреля 1997 года "Жилищное законодательство РК регулирует отношения с участием граждан, юридических лиц и государственных органов, связанные с основаниями возникновение и прекращение права собственности на жилище и права пользования ими; обеспечением сохранности и ремонта жилых помещений; контролем государственных органов за соблюдением прав граждан в жилищной сфере и использованием жилищного фонда".Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях, служебных жилых помещениях.

Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами.

В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений, т.к. указанные помещения в состав жилищного фонда не входят. Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда. Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов, нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве подрядчика и заказчика.[7]

Таким образом, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет других отраслей права, в первую очередь с нормами гражданского права. Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства.

Это относится и к Закону Республики Казахстан "О жилищных отношениях в Республики Казахстан", и к Закону "Об усилении ответственности за самовольный захват домов, квартир, садовых (дачных) домиков и иных помещений, а также за самовольный захват земли и самовольное строительство" и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в особенной части Гражданского кодекса (см. глава 30 Проект ГК (особенная часть). Как указывает профессор Толстой Ю.К. "Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда" влечет преобразование отношений и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственников и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизаций; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещение и т.д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства". На наш взгляд, жилищное право не является самостоятельной отраслью права, оно является подотраслью такой крупной отрасли права как гражданское право. Следовательно и жилищное законодательство является неотъемлемой частью гражданского законодательства. Этой точки зрения придерживаются многие крупные ученые-цивилисты, такие как профессор Басин Ю.Г., проф. Толстой Ю.К., проф. Сулейменов М.К., проф. Яковлев В.Ф. и др. Интересен тот факт, что Конституция Российской Федерации относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации, а жилищное - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Корнеев С.М., Крашенинников П.В. и другие ученые считают "поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области принятыми на федеральном и региональном уровне, должны решаться в пользу федеральных актов."3 Рассматривая вопрос о жилищном законодательстве нельзя не обратить внимание на действие этого законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц.[8] Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действия. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Изменение законодательства не влечет автоматического изменения гражданских правоотношений, и они сохраняются такими, какими были в момент законного возникновения. Эти положения служат содержанием принципа "Закон обратной силы не имеет" и относятся также к жилищному законодательству. Но из названного принципа возможны исключения, которые устанавливаются законодательством (но не соглашением сторон) (ст. 6 ГК РК). Например, новым законодательством устанавливаются правила, в силу которого отношения, возникшие до принятия нового закона, сохраняется (размер квартирной платы, коммунальных платежей и т.п.). И если закон запрещает совершение каких-либо действий, ранее не запрещенных, то такие действия должны быть прекращены.[9] Рассматривая действия закона в пространстве, следует напомнить, что по общему правилу, он распространяется на всю территорию Республики Казахстан, за исключением случаев, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг. К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся инвалиды и участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица; участники афганской войны - воины-интернационалисты; военнослужащие, уволенные в запас или отставку; инвалиды 1 и 2 групп (за исключением лиц, ставших инвалидами в результате совершенного ими преступления); многие другие категории граждан и лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местных исполнительных органов. Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время возросла, т.к. новый Закон "О жилищных отношениях" устранил многочисленные противоречия возникшие ранее в регулировании жилищных отношений. В целом при применении норм жилищного законодательства следует на наш взгляд придерживаться следующих правил: во-первых, - нормы Гражданского кодекса подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах; во-вторых, последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон.

Таким образом, за историю казахстанской независимости произошли коренные изменения в области жилищного права. Так особо следует отметить процесс расширения нормативно-правовой базы жилищного законодательства РК, что способствовало более точному разграничению многих смежных понятий жилищного права.