Понятие и стадии правотворческого процесса

Правотворчество является сложной деятельностью и протекает в рамках процедуры, устанавливаемой в соответствующем законодательстве. Правотворческий процесс – юридическая процедура, т.е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которые складываются из определённых стадий. Правотворческий процесс начинается с принятия правотворческим органом решения о необходимости создания, изменения, дополнения, внесения поправки, отмены нормативного правового акта. Принятию решения предшествует правотворческая инициатива государственных органов, должностных лиц, субъектов гражданского общества, которая является демократической формой постановки вопроса о необходимости принятия конкретного нормативного правового акта. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ им обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения. Принятое решение о подготовке соответствующего нормативного правового акта, как правило, оформляется и вносится в планы законопроектных работ Государственной Думы. Стадия подготовки нормативного правового акта завершается представлением в правотворческий орган проекта нормативного правового акта для обсуждения. Так, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Следующая стадия – обсуждение проекта нормативного правового акта – наиболее ответственная, во многом определяющая его содержание в будущем. Процесс обсуждения проектов нормативных правовых актах может проводиться в различных формах. Наиболее важные из них – парламентские слушания проводимые в Федеральном Собрании с приглашением практических работников, учёных, квалифицированных специалистов. Следующая стадия правотворческого процесса – принятие нормативного правового акта. Процедура принятия законов Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ установлена в соответствующих регламентах. Важным моментом завершения процедуры принятия нормативных правовых является их подписание. Подписание принятых Федеральным Собранием законов осуществляет Президент РФ, законов субъектов РФ – президенты республик, губернаторы, главы администраций и т.д. Иные правовые акты подписываются должностными лицами исполнительных, судебных органов, правовые акты органов местного самоуправления – соответствующими должностными лицами. Заключительной стадией правотворческого процесса является опубликование нормативных правовых актов. Так, федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства РФ». Органы местного самоуправления публикуют свои нормативные правовые акты в порядке, устанавливаемом муниципальным законодательством. Форма официального опубликования определяется в уставе муниципального образования. Правотворческая деятельность органов внутренних дел осуществляется в формах внесения предложений по подготовке различных законопроектов или участия в их подготовке, экспертизе, рецензировании. Участием в правотворческом процессе следует признать и направление в высшие органы законодательной и исполнительной власти научно обоснованной информации об эффективности функционирования конкретной нормы или группы норм материального или процессуального права. Участие органов внутренних дел в правотворческом процессе выражается в издании ими письменных актов: приказов, положений, инструкций, решений, уставов, директив, договоров и соглашений с органами внутренних дел (полицией) других государств и др. По своей направленности непосредственная правотворческая деятельность органов внутренних дел может быть подразделена на внешнюю и внутреннюю. К внешней – относятся рабочие операции органов внутренних дел по подготовке и изданию приказов, решений, инструкций, определяющих порядок обеспечения охраны общественного порядка, формы и методы осуществления мер принуждения, несения службы в экстремальных ситуациях и т.д. Внутреннему правотворчеству принадлежат нормативные акты, вызванные внутрифункциональной необходимостью. Таковыми, например, являются положения о порядке прохождения службы в органах внутренних дел, инструкции, определяющие внутренний распорядок системы органов внутренних дел или конкретных звеньев (милиции, следствия и др.).

Законодательный процесс – порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта.

Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:

1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;

2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона; эту стадию иногда разделяют на санкционирование (подписание) главой государства и промульгацию с официальным опубликованием.

Законодательная инициатива – это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

Законопроект – текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.). Законопредложение – лишь идея или концепция будущего закона.

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект, но парламент не обязан принять соответствующий закон.

В РФ субъектами права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ являются Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ требует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;

в) финансово ‑ экономическое обоснование (в случае, если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета).

Обсуждение законопроекта

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое происходит на заседаниях палат парламента. В Российской Федерации внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект Советом Государственной Думы направляется в соответствующий профильный комитет, который после обсуждения выносит проект на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Обсуждение законопроекта на пленарном заседании проходит три чтения, в ходе которых в его текст вносятся поправки.

2.3. Стадия принятия законопроекта путем голосования депутатов парламента. Если парламент двухпалатный, то для принятия закона требуется согласие обеих палат. В Российской Федерации закона принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов.

2.4. Стадия утверждения законопроекта. В соответствии с Конституцией РФ принятый Государственной Думой закон должен быть в течение 5 дней передан на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Однако Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации, повторно проголосовав за закон. Правда, для этого требуется квалифицированное большинство — не менее 2 /3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые парламентом законы направляются главе государства (монарху или президенту), который может наложить на них вето, не допустив или, по крайней мере, отсрочив вступление закона в силу. Вето может быть абсолютным (или резолютивным), когда главе государства принадлежит право окончательного отклонения закона, и отлагательным (или суспенсивным), когда отказ главы государства санкционировать закон лишь приостанавливает вступление его в силу. Парламенту в последнем случае предоставляется право принять этот закон вторичным голосованием, т. е. преодолеть вето. Для вторичного голосования в ряде парламентов требуется квалифицированное большинство. Так, в Российской Федерации для преодоления отлагательного вето Президента закон при повторном голосовании должен получить 2 /3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

Промульгация закона — опубликование принятого и утвержденного закона в официальном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные законом сроки. Только после промульгации закон обретает обязательную силу. В Российской Федерации законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписания их Президентом РФ в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Вступает же в силу закон по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок.

Несколько отличается от обычной законодательной процедуры процесс рассмотрения федеральных конституционных законов в Российской Федерации. Они считаются принятыми, если одобряются большинством не менее 3 /4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2 /3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент не может отклонить федеральный конституционный закон и обязан его подписать и обнародовать в течение 14 дней после принятия.