Глава 3 Направления формирования организационно-экономического механизма инфраструктурного развития

Аналитической базой для обоснования стратегических и тактических задач по дальнейшему инфраструктурному развитию региона являются материалы предыдущей главы, в том числе комплексный анализ развития инфраструктуры региона, основные проблемы и сдерживающие факторы развития в данной сфере жизнедеятельности, а также критическая переоценка сложившихся моделей и стереотипов финансирования инфраструктурного комплекса, не учитывающих сформировавшихся в последнее время в Российской Федерации и ее регионах институтов развития.

3.1 Новые возможности государственно-частного партнерства в инфраструктурной сфере региона

Механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных видов инфраструктуры.

Термин «ГЧП» сейчас используется достаточно активно. Изначально тема государственно-частного партнерства возникла несколько лет назад в российской действительности в Правительстве и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологии, инвестиционная деятельность и др.

Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина «public - private partnership». Следует отметить, что как в зарубежных странах, так и в России иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Делается это, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах. Однако, исходя из смысла ГЧП и современных российских реалий для России более справедливым будет термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства.

Официального понимания и толкования термина ГЧП в России сейчас не существует. Каждый вкладывает собственный смысл в это понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания явления на государственном уровне пока не существует. В российской научной среде данное явление также не изучено должным образом. Наиболее общее определение дано этому явлению В.Г.Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг».[69]

В данной работе в это понятие мы будем вкладывать уточненное смысловое содержание: государственно-частное партнерство – привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенции сторон.

Уточненное трактование рассматриваемой экономической категории является более правильным и соответствует современным реалиям, так как ГЧП является альтернативой прямому бюджетному финансированию капитальных вложений при дефиците и профиците бюджета. Это означает, что государство, контролируя отрасли, связанные с публичной инфраструктурой, предоставлением публичных и государственных услуг, может сделать значительно больше в рамках имеющихся ресурсов, превратить их из бюджетных, силовых, законодательных и других в инвестиционный рычаг, за счет привлечения частных ресурсов в государственные задачи, потому что государство участвует в управлении рисками проекта. При этом оно использует свой весьма специфический и ценный ресурс — способность в рамках правовой системы и политической стабильности создать «коридор будущего», формирующий определенность для инвестора и возвратность частных капиталовложений. Такое понимание ГЧП имеет принципиальное отличие от тех моделей, которые до сих пор пропагандировались в России под видом ГЧП: «складчина» бизнеса и государства, социальная ответственность бизнеса, благотворительность. В рамках концепции ГЧП государство — заказчик, который, исходя из оценки проекта и собственных возможностей, берет на себя часть рисков частных инвестиций в инфраструктуру, для чего готов потратить возникшие за счет этих инвестиций будущие доходы бюджета на обеспечение приемлемой рентабельности таких инвестиций частного бизнеса. Государство участвует в таких проектах, исходя из своего понимания рисков, учитывающих перспективы экономической политики, ориентированной на долгосрочный рост.

Проект государственно-частного партнерства (далее – проект ГЧП) - выполнение задач, относящихся к деятельности органов государственного или муниципального управления (далее – ОГМУ) (реализации ответственности или выполнению функций, вытекающих из закрепленных за ними полномочий, ответственности или прав собственности), с привлечением частного партнера. При этом частный партнер привлекается для решения задач по реконструкции, модернизации или созданию объектов капитальных вложений или для предоставления публичных услуг на условиях участия в финансировании проекта и разделения рисков.[70]

Организация проекта ГЧП -это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения ОГМУ о реализации проекта ГЧП.[71]

Региональный центр ГЧП - орган в структуре исполнительной власти региона, наделенный полномочиями (уполномоченный) по организации проектов ГЧП.[72]

Организация государственно-частного партнёрства может происходить:

l путём формальных договорённостей;

l через прямое участие администрации в создании, владении или управлении промышленным парком.

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не вкладывались инвестиции в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.[73]

Важнейшими причинами такой ситуации являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.[74]

В России необходимо избавиться от стереотипа, в соответствии с которым только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д.

Другой формой ГЧП могут быть арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве компенсации за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. Формы взаимодействия власти и бизнеса графически изображены на рисунке 13.