Подход Евросоюза к расширению на восток

Основные задачи социально-экономического реформирования стран ЦВЕ в эти годы были, по существу, предопределены так называемыми копенгагенскими критериями, выработанными в июне 1993 г. на сессии Европейского совета в Копенгагене в качестве условий членства в ЕС восточноевропейских стран. В эти критерии входит:

– создание стабильных институтов, гарантирующих демократию, правопорядок, соблюдение прав человека и защиту национальных меньшинств;

– формирование функционирующей рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию и действие рыночных сил в Союзе;

– принятие на себя обязательств членства (в том числе признание законодательной базы ЕС), включая приверженность задачам создания экономического и валютного союза.

Заявки о вступлении в Европейский Союз Венгрия и Польша представили в 1994 г., Румыния, Словакия, Латвия, Эстония, Литва и Болгария – в 1995 г., Чехия и Словения – в 1996 г. Подача заявок стала формальным подтверждением того, что отношения между Евросоюзом и государствами ЦВЕ вступили в новую фазу. Начался период активной подготовки к членству этих стран в ЕС.

В мае 1995 г. была принята так называемая Белая книга под названием “Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Союза”. Она содержит перечень всех законодательных актов, необходимых для интеграции в единый рынок ЕС, а также рекомендации относительно порядка их принятия. Приложение, более объемное, чем основная часть Книги, охватывает 23 сектора экономики и общественной жизни, начиная от движения капитала до защиты прав потребителей. В Книге приводится общий перечень наиболее важных законов, к которым должно быть адаптировано национальное законодательство государства-кандидата, с тем чтобы оно смогло участвовать в едином рынке Союза, и рекомендуемый порядок их принятия. Даются рекомендации относительно того, какие административные и технические структуры необходимы для гарантий эффективного выполнения законодательства и осуществления надзора. Перечисляются направления и формы технической поддержки, оказываемой ЕС в целях сближения законодательства стран ЦВЕ с правовой системой ЕС.

Такие страны, как Польша, Венгрия, Эстония, Словения, прогнозируют завершение этой работы к концу 2002 г.

В 1996 г. Европейский совет принял график предстоящего расширения, предусматривавший открытие переговоров о вступлении стран весной 1998 г. На основе анализа разосланных Европейской комиссией анкет, включавших более 150 страниц и около 1 000 вопросов, было принято решение разделить ранее ассоциированные в ЕС страны на государства-лидеры и государства второго эшелона. В соответствии с решениями Европейского совета в Люксембурге (12–13 декабря 1997 г.), который вошел в историю интеграции как “саммит расширения”, в первую группу были включены пять стран ЦВЕ: Венгрия, Чешская Республика, Словения, Польша и Эстония. Перспективы вступления в ЕС прочих стран поставлены в зависимость от конкретных успехов их реформирования, а также от того, насколько успешным окажется процесс интеграции первой группы государств.

20 июля 1997 г. лондонская “Индепендент” писала, что решение о принятии к 2003 г. в ЕС новых членов из числа стран ЦВЕ “ведет к таким положительным последствиям, как расширение рынков за счет новых участников и достижение динамизма в развитии. Однако никогда еще практические проблемы не были прописаны так слабо, как в принятых документах, и никогда еще вероятность ослабления Евросоюза не была столь реальной”. Лондонская “Гардиан” отмечала, что “при принятии решений преобладали политические мотивы”, и это было очевидно как для “избранных”, так и для “отвергнутых”. Действительно, по целому ряду макроэкономических показателей аутсайдеры выглядели не только не хуже, но в ряде случаев даже лучше стран, приглашенных к ведению переговоров в рамках первой волны.

После того как были объявлены результаты работы комиссии “Повестка дня 2000 г.” и представлен список государств, приглашенных к началу переговоров, в ведущих журналах и газетах Великобритании, Нидерландов, Франции появилась серия статей, в которых эти решения оценивались как скоропалительные, принятые в угоду политическим амбициям, грозящие обострением серьезных экономических и социальных проблем на европейском континенте. Тем более эти опасения возросли после принятия Хельсинкским cаммитом в декабре 1999 г. решения о начале переговоров и с теми странами ЦВЕ, которым в этом было отказано в 1997 г. Со многими высказанными опасениями трудно не согласиться.

Укрепление стабильности и предсказуемости на восточной границе в результате расширения соответствует интересам ЕС. Приняв государства ЦВЕ, он заметно наращивает свой ресурсный потенциал – на 34 % увеличивается территория, на 29% – население. ЕС превращается в один из крупнейших в мире рынков с более чем 500 млн. потребителей.

По оценкам экспертов, за счет положительного сальдо торгового баланса ЕС с 10 странами-претендентами на вступление в ЕС может быть профинансировано создание 440 тыс. новых рабочих мест в Евросоюзе при условии стоимости одного места в 50 тыс. евро.

Экспертами отмечается, что модернизация экономики стран ЦВЕ может создать и поддерживать определенную занятость в секторе высоких технологий в странах-членах Союза. Расширение обещает укрепление экологической безопасности на континенте, однако нет однозначного ответа на вопрос, является ли реализация проекта в целом “шансом” или угрозой для Европейского Союза.

Присоединение новых членов осложняет функционирование ЕС. Среди трудно решаемых проблем – адаптация сельского хозяйства стран ЦВЕ к европейским стандартам, распространение на сельское хозяйство новых стран-членов полной поддержки со стороны общей сельскохозяйственной политики (ОСП), которая и без того поглощает 60% бюджета ЕС. По расчетам, сделанным в середине 90-х годов, в случае приема стран Люксембургской группы эти расходы должны возрасти через год после завершения переходного периода еще на 12 млрд. экю. Кроме того, расширение общей сельскохозяйственной политики на десять стран-кандидатов из ЦВЕ привело бы к росту на 20% средних запасов продовольствия в ЕС. Для распространения ОСП на новых членов потребовался бы продолжительный переходный период и проведение реструктуризации сельскохозяйственного сектора во всех присоединяющихся странах.

Очевидно, что страны-претенденты самостоятельно не в силах преодолеть в обозримом будущем свое отставание ни в развитии, ни в зрелости рынков, ни в структуре хозяйства. А это значит, что Евросоюз еще долго будет иметь дело с государствами клиентского типа, активно претендующими на регулярное перераспределение в их пользу ресурсов ЕС. После расширения Союза число тех, кто по современным стандартам ЕС может претендовать на помощь из его бюджета, может возрасти со 185 млн. до 291 млн. человек.

Оценки издержек, которые должен понести Европейский Союз в связи с необходимостью финансировать адаптацию новых стран-членов ЕС, существенно разнятся у отдельных авторов. Порой приводятся просто астрономические цифры. Так, по данным К. Андерсона, касающимся четырех стран-основателей Вышеградской группы, расходы на расширение могут составить 10 млрд. экю из фонда общей сельскохозяйственной политики и 13 млрд. экю из фонда солидарности.

В настоящее время страны получают трансферты из трех источников: программы PHARE, фонда SAPARD на развитие сельского хозяйства и фонда ISPA, финансирующего проекты, ориентированные на развитие инфраструктуры и на охрану окружающей среды. Это примерно в 2–2,5 раза превышает средства, предоставлявшиеся странам по программе PHARE в начале 90-х гг., но все еще несопоставимые с теми, что получают страны-члены. Так, в 90-е гг. по программе PHARE Венгрия получила примерно 100 млн. экю, что составляло всего 10 экю на жителя страны ежегодно. Сегодня эта цифра увеличилась до 23–25 евро на человека, тогда как в Ирландии душевые трансферты ежегодно составляют 600, в Греции – 400, Португалии – 300 евро.

Скромные суммы бюджета ЕС на 2000–2006 гг., выделенные на цели расширения (50 млрд. экю), несопоставимы с суммами, предназначенными на цели структурной политики для 15 стран-членов (240 млрд. экю) и даже с затратами Германии на адаптацию восточных земель в 1992–1996 гг., которые ежегодно достигали 150–170 млрд. марок. Бедность бюджета может свидетельствовать либо о том, что Союз в этот период расширяться не будет, либо структурная политика и иные меры финансового содействия должны быть пересмотрены, либо расширение произойдет на таких условиях, которые не отвечают реальным требованиям экономики стран ЦВЕ.

Общепризнано, что еще до начала расширения ЕС должен завершить радикальную реформу бюджетной, региональной и аграрной политики. Вопрос о реформах поставлен давно. Институциональная структура, созданная Сообществом более 50 лет назад, когда в его состав входило всего шесть государств, функционировала с большим напряжением уже в системе “ЕС-12” и “ЕС-15”. Принятие новых 10 членов в условиях нереформированности организации может попросту парализовать ее работу.

Между тем провалом на Берлинском саммите закончились попытки реформирования Общей сельскохозяйственной политики ЕС. Было заявлено, что никаких реформ, предшествующих решениям или соглашениям с ВТО по этим вопросам, быть не может. Наиболее воинственную позицию заняла Франция.

Начаты переговоры по вопросам институциональных реформ, непосредственно затрагивающих интересы стран-претендентов на присоединение. Они касаются числа действующих в ЕС комиссий, увеличения количества вопросов, при решении которых требуется не единогласие, а квалифицированное большинство, переоценки “веса голосов” стран-членов, что наталкивается на серьезное недовольство государств-претендентов на вступление.

Темпы и успешность реформирования существенно различаются по странам, поскольку объективно ограничены особенностями стран-претендентов на присоединение. Как показывает анализ, они не в полной мере учитывались Европейским Союзом, когда в официальных документах Комиссии “Повестка дня 2000 г. ” расширение европейской интеграции за счет стран ЦВЕ рассматривалось как “еще одно присоединение группы стран к ЕС”. Сегодня уже очевидно, что речь идет о принципиально новом варианте присоединения и о государствах, обладающих специфическими чертами, которые оказывают принципиальное воздействие как на характер, так и на последствия расширения ЕС. Каковы же особенности этих стран в сравнении, например, с Грецией, Португалией или Испанией?