1.1. Законотворческий процесс в органах государственной власти: понятие, требования и основные категории документов

Законотворческий процесс представляет собой деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную с выявлением потребности в законодательном регулировании, разработкой и принятием. Законотворческий процесс связан с принятием особого вида правового акта — закона. Кроме того, не стоит забывать, что законотворчество должно строго соответствовать установленным законом процедурам.

Выделяется ряд требований к наи­менованию законодательного акта: точность, чет­кость, информационная насыщенность, правиль­ность формулировки предмета правового регули­рования. Эти требования направлены на то, чтобы в дальнейшем облегчить работу исполните­лей с правовыми документами. Ко всему прочему, вышеперечисленные требования упрощают поиск и опреде­ление основного содержания того или иного законодательного акта.

Реализация каждой стадии законотворческого процесса должна быть отражена в соответствующем комплексе документов, на основании которых и подтверждается его легитимность. В соответствии с последовательностью стадий разработки законодательного акта, установленных в законодательном органе, структурируются и соответствующие разделы их регламентов, в которых содержится процедура реализации каждого из этапов. В регламентах имеются указания вида документа. Однако назначение регламента как организационно-нормативного документа законодательного органа не позволяет отразить всего многообразия применяемых видов и разновидностей документов, порядка их разработки, способов документирования и внешней формы[3]. Между тем, продолжительность законотворческого процесса, а в последующем необходимость подтверждения его легитимности, все острее выявляет проблему упорядочивания состава документов, решение которой связано с решением задачи по их классификации.

Документы, оформляющие стадию законодательной инициативы, можно отнести к категории первичных документов, на основании которых в последующем осуществляется подготовка проекта закона в законодательном органе для его принятия в соответствующих чтениях. Однако законотворческий процесс может быть закончен уже на данной стадии, если по результатам обсуждения законодательный орган не примет законодательную инициативу к рассмотрению. В целом категория первичных документов представлена достаточно широко и, в свою очередь может быть классифицирована на внутренние и внешние, различаться как по авторскому принципу, так и по видовому составу.

В основном данная категория включает информационно-справочные документы. К данной категории относятся поправки к законопроекту, которые оформляются между первым и вторым чтениями. Кроме того, регламентами всех законодательных органов выделяется такой вид документа как заключение на законопроект.

Поскольку одной из особенностей законотворческого процесса является коллегиальный способ принятия решений, проведение заседаний законодательных органов обуславливает выделение в отдельную категорию так называемых «процедурных документов» [4]. Данные документы составляют основу документации, сопровождающей законотворческий процесс, и подлежат постоянному хранению наряду с принятым законом. Поэтому категория процедурных документов занимает особое место и при классификации в соответствии со сроками хранения.

Особое место занимают протоколы и стенограммы заседаний коллегиального органа. Основное назначение протокола – зафиксировать де-юре факт состоявшегося обсуждения вопроса, находящегося в исключительной компетенции законодательного органа на его заседании (сессии). В постановляющей части протокола содержится постановление, в котором изложено волеизъявление депутатского корпуса. Кроме того, отдельную группу представляют постановления, которые используются как форма утверждения и введения в действие других нормативных документов – положений, правил, инструкций, регламентов, программ.

Ход обсуждения вопросов, вынесенных на заседание законодательного органа, содержится в стенограмме, которая, в свою очередь, может быть классифицирована как по внутренним связям, так и по способам документирования. Стенограмма непосредственно связана с протоколом заседания, по отношению к которому является первичным документом. Позднее в работе законодательной ветви власти все активнее стала использоваться аудиовизуальная запись[5].

Таким образом, в ходе законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты правотворчества); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы) и т. д. В законотворческом процессе возможна классификация документов в комплексы, присущие каждой его стадии. Владение особенностями их оформления, использование применяемых технологий документирования в том числе и в зависимости от отнесения определенного вида документа к соответствующей категории, в конечном итоге оказывает влияние на легитимность законотворческого процесса в целом.