1.2. Особенности законотворческого процесса в органах государственной власти Российской Федерации

Создание тех или иных официальных докумен­тов является функцией определенных органов управления. Так, в России, согласно Конституции, законотворческая деятельность может осущест­вляться высшими органами государственной вла­сти; субъектами федерации - республиками, края­ми и областями, городами федерального значе­ния - Москвой и Санкт-Петербургом, а также че­рез проведение референдума как непосредственно­го выражения власти народа. Порядок подготовки, оформления, рассмотрения, обсуждения, согласования, внесения изменений, утверждения, подписания законодательных актов регламентирован федеральными законами; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ; регламентами органов государственной власти; инструкциями и правилами по делопроизводству соответствующих органов власти[6]. В настоящее время на федеральном уровне имеется около 20 нормативных актов, отражающих вопросы законотворческой деятельности.

В деятельности органов власти РФ законотворческий процесс состоит из следующих этапов:

I. Подготовка проекта закона.

II. Обсуждение, доработка и согласование проекта.

III. Принятие законопроекта к рассмотрению в законотворческом органе.

IV. Утверждение законопроекта.

V. Опубликование закона.

Рассмотрим подробнее основные этапы документирования законотворческого процесса на основе положений этих документов. Подготовка проекта закона – начальный этап создания правового акта как документа. На этом этапе определяется общая концепция будущего акта, его тема. В Российской Федерации право законодательной инициативы согласно законодательству предоставлено Президенту РФ, Совету Федерации, фракциям, комитетам, комиссиям и депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам Российской Федерации[7].

Опреде­ленные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. К ним относят законопроекты о введении или отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

На втором этапе (обсуждение, доработка и согласование проекта) важно обобщить и зафиксировать все замечания и предложения, высказанные в процессе обсуждения проекта рабочей группой и экспертами[8]. После чего проект закона должен быть отредактирован и передан на рассмотрение комиссии, которой была поручена его подготовка. Этот этап завершается принятием решения органом, готовившим законопроект, о направлении отредактированного законопроекта на рассмотрение в законотворческий орган.

После завершения предварительного этап работы над проектом и начинается рассмотрение проекта закона в официальном порядке. Согласно статье 104 Конституции РФ все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Подготовленный к внесению в палату законопроект направля­ется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обяза­тельную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения ап­парата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступле­ния к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. [9] Поступив­ший законопроект Председатель Государственной Думы направля­ет в соответствующий комитет по предметам его ведения для опре­деления его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и напра­вить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а так­же принимает решение о включении этого законопроекта в пример­ную программу законопроектных работ палаты на очередную сес­сию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

Обсуждение законопроекта в Государственной Думе про­ходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рас­смотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое прово­дится в четырех чтениях. Первое чтение законопроекта представляет собой первоначаль­ное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законно проекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ).

В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по пред­метам совместного ведения — не менее 30 дней) субъекты права за­конодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету по­правки, т. е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законо­проекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устране­ния с участием правового управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект по­рядка работы палаты.

Третье чтение законопроекта — это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

На третьем этапе федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. При голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы. Следующий этап - рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государствен­ной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государст­венной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.

Закон может быть и отклонен. В этом случае может возникнуть дополнительный этап — пре­одоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государствен­ной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона. Заключительным этапом является подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ.

Участие главы государства неотъемлемая составная часть законода­тельного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в тече­ние 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных ва­риантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение это­го срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.

Процедура прохождения федеральных конституционных зако­нов имеет особенности, в частности требуется квалифицированное большинство, причем разнос в каждой из палат. Федеральный кон­ституционный закон считается принятым, если он одобрен боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем феде­ральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию.

Заключительный этап законотворчества – опубликование закона[10]. На этой стадии закон обретает юридическую силу и вступает в действие. С позиции документоведа суть этого этапа в том, что закон переводится из разряда служебного документа, существующего в единичных экземплярах в общедоступный тиражированный документ, доведенный до всеобщего сведения.

При опубликовании полный и точный текст закона размещают в общедоступном официальном печатном органе. Сроки опубликования законодательных актов установлены Федеральным законом РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Для законов – это семь дней после дня их подписания Президентом РФ, для актов палат Федерального Собрания – десять дней после дня их принятия.

Официальной публикацией является первая публикация полного текста законодательного акта в изданиях, определенных упомянутым выше законом. К этим изданиям относятся «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета». Кроме этого законодательный акт может быть опубликован как отдельное издание или в других печатных изданиях, а также обнародован по радио и телевидению, разослан государственным органам, должностным лицам, организациям.