 |
Уровни регионального управления и их специфика
|
|
|
|
Основы муниципального управления экономикой
План
муниципальное управление региональная экономика
Введение
1. Уровни регионального управления и их специфика
2. Модели управления на муниципальном уровне
3. Повышение эффективности муниципального управления
Выводы
Введение
Роль муниципального уровня управления экономикой чрезвычайно важна: именно с этим уровнем власти взаимодействует большинство компаний, относящихся к мелкому и среднему бизнесу, а также локальные подразделения компаний федерального и транснационального уровней. От эффективности организации этого взаимодействия прямо зависит качество выполнения государственными органами своей основной функции - обеспечение максимально высокого уровня жизни населения и наиболее благоприятных условий модели бизнеса.
В свою очередь, муниципальные власти работают непосредственно с населением (в отличие от властей других уровней, отделенных от граждан некоторым количеством фильтров), от которого зависит, будут ли эти власти оставлены еще на один срок по результатам выборов, или же они будут заменены. По этой причине муниципальные органы власти особенно чутки к запросам и претензиям населения.
Оказываясь вынужденным искать приемлемый компромисс между интересами вышестоящих властей, населения и бизнеса, региональные органы вырабатывают те или иные модели управления муниципальной экономикой. Эти модели могут оказаться как традиционными (т. е. исторически сложившимися), так и новыми (сформированными муниципальными властями в течение срока действия их мандата) и регулярно (с учетом неизбежной выборной ротации) пересматриваемыми. При этом очевидно, что на формирование модели управления экономикой на муниципальном уровне существенное влияние оказывают более высокие уровни управления экономикой (в случае России речь идет о федеральном и региональном уровнях).
|
|
|
Теоретический подход к проблеме разработки наиболее адаптированной к специфике региона модели управления муниципальной экономикой требует предварительного анализа сложившейся в России и за рубежом практики управления, составления перечня достоинств и недостатков этих моделей и принципов минимизации негативного воздействия этих недостатков.
Уровни регионального управления и их специфика
Регион, с одной стороны, является частью более крупного территориального образования (как правило - государства, хотя в случае Российской Федерации также можно говорить о федеральных округах), а с другой - состоит из более мелких территориальных единиц (муниципальных образований). Таким образом, в системе регионального управления можно выделить три уровня:
. Национальный (в Российской Федерации - федеральный);
2. Региональный;
. Муниципальный.
Под управление регионом (региональным менеджментом) понимается совокупность методов и инструментов воздействия на хозяйствующие субъекты региона.
Управление регионом направлено на решение следующих основных задач:
1. Обеспечение высокого уровня и качества жизни населения данного региона;
2. Создание благоприятных условий для ведения бизнеса на территории региона (в том числе через создание соответствующей инфраструктуры);
. Определение приоритетов экономического развития;
. Обеспечение условий для формирования стабильной финансовой базы региона;
. Поддержание благоприятной экологической ситуации и реализация природоохранной политики.
Очевидно, что на каждом уровне регионального управления каждая из этих задач рассматривается под особым углом зрения:
|
|
|
1. На федеральном уровне регион воспринимается как единое территориальное целое, и центральные власти стремятся в первую очередь обеспечить соответствие проводимой в данном регионе экономической политики задачам, стоящим перед страной в целом - в отдельных случаях с возможным ущербом для самого региона. Такой укрупненный подход чреват (при авторитарном стиле федерального управления) недостаточным учетом интересов как самого региона, так и отдельных экономических субъектов, ведущих в нем свою деятельность;
2. На региональном уровне регион воспринимается как совокупность территориальных образований, входящая в качестве единого целого в состав страны. Региональное руководство выступает в качестве координатора интересов муниципального уровня управления (и региона в целом) и федерального уровня;
Муниципальный уровень управления, с одной стороны, ближе всего к населению и потому наиболее восприимчив к воздействию со стороны граждан, а с другой - находится в нижней части вертикали власти и имеет достаточно небольшие возможности для влияния на принятие решений на верхних уровнях. При этом по эффективности работы муниципального уровня управления население склонно судить об эффективности всей властной вертикали в целом.
Для предупреждения возможных конфликтов интересов между разными уровнями управления (и между субъектами управления) разработан определенный набор принципов (см. табл. 1.).
Табл. 1. Принципы организации взаимодействия между различными уровнями регионального управления
| Название принципа | Сущность принципа | Достоинства принципа | Недостатки принципа |
| Принцип децентрализации | Смещение полномочий на принятие решений от центральных органов власти к региональным и муниципальным, а от них - к агентам рынка | Позволяют не допустить монополизации права принятия управленческих решений лицами, далекими от реальной ситуации в регионе, и гарантируют учет интересов регионального и муниципального уровней управления и отдельных субъектов рынка | Требует высокого уровня профессионализма от властей на местах и отсутствия ярко выраженных конфликтов между представителями различных уровней управления |
| Принцип партнерства | Отказ от жесткой иерархической подчиненности по вертикали | Позволяет сформировать отношения сотрудничества между разными уровнями регионального управления | Может требовать длительных согласований при принятии стратегических решений, что чревато срывом сроков их реализации |
| Принцип субсидиарности | Выделение финансовых ресурсов под заранее определенные цели | Делает прозрачней процедуру формирования доходной и расходной части бюджетов на всех уровнях и гарантирует выполнение ключевых проектов, а также усиливает ответственность всех уровней управление за расходованием денежных средств | Ослабляет возможности региональных и муниципальных властей перераспределять средства в рамках бюджета в соответствии с текущими приоритетами |
| Принцип адаптивности | Способность реагировать на изменение внешней среды | Обеспечивает право регионального и муниципального уровней управления вносить изменения в экономическую политику в соответствии с требованиями текущей ситуации | Требует высокого профессионализма управленцев на региональном и муниципальном уровне, чреват отсутствием внятной экономической политики и постоянными переменами экономического курса |
| Принцип разграничения функций | Каждому уровню управления присущ свой набор функций | Четкое распределение ответственности между уровнями регионального управления | Вынесение значимых функций за пределы сферы ответственности муниципального и регионального уровней управления |
| Принцип выделенной компетенции | Функции управления разбиваются на определенный набор компетенций, и каждому уровню управления регионом выделяется своя совокупность компетенций | Каждый уровень управления регионом получает возможность самостоятельно осуществлять весь набор функций управления (в рамках выделенного ему перечня компетенций) | Поскольку компетенции относятся к одному и тому же набору функций, необходимо четкое описание каждой из компетенций и их однозначное распределение между уровнями управления, в противном случае принятие решений будет тормозиться из-за неготовности каждого из уровней управления принимать на себя неочевидную для него ответственность |
|
|
|
|
|
|
Отметим, что подконтрольность субъектов экономической деятельности тому или иному уровню регионального управления определяется следующими факторами:
1. Для государственных и муниципальных предприятий - форма собственности:
Федеральная;
Собственность субъекта федерации;
Муниципальная;
2. Для частных предприятий - масштаб ведения хозяйственной деятельности:
Локальный;
Региональный;
Федеральный;
Международный.
Инструменты воздействия на субъекты экономической деятельности в регионе можно классифицировать по следующим критериям (более полная классификация инструментов воздействия по направлениям воздействия представлена на рис. 1):
1. По механизму воздействия:
Инструменты прямого воздействия - могут быть применены к субъектам экономической деятельности, находящимся в государственной или муниципальной собственности;
Инструменты косвенного воздействия - используются для негосударственных предприятий;
2. По степени регламентированности:
Формальные инструменты - применяемые в соответствии с существующей законодательной базой;
Неформальные инструменты - используемые за счет личных связей с руководством региональных предприятий или же путем оказания на них неформального давления.
Очевидно, что содержание управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования, его формы и методы определяются, с одной стороны, общегосударственной экономической политикой (макроуровень), с другой стороны, региональной политикой, учитывающей особенности развития конкретного региона и муниципальной экономической политикой, отражающей особенности развития муниципального образования (мезоуровень управления). Все это, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (микроуровень управления).
Для определения сущности форм и методов управления экономикой муниципального образования необходимо, прежде всего, остановиться на роли государственного управления в развитии социально-экономической системы муниципалитета.
Проблемы управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования, как одном из мезоуровней управления, являются актуальными в современных условиях. В настоящее время сформировалось несколько подходов в рамках различных научных школ, как зарубежных, так и отечественных, которые по-разному трактуют цели, задачи, формы и методы управления социально-экономическими процессами муниципального образования.
|
|
|
Социализация экономической системы, укрепление экономической базы государственного управления приводят к формированию модели "контролируемого общества", в котором сокращается роль традиционных атрибутов капитализма - частной собственности и рыночного механизма. В результате усиления роли социальных, экологических и политических факторов в развитии современной экономики происходит формирование большого разнообразия институтов, принимающих участие в управлении социально-экономическими процессами на мезоуровне.
Сторонники теории управления внешней средой бизнеса полагают, что оптимальное воздействие государства на функционирование экономики должно осуществляться через внешнюю среду бизнеса. Они рассматривают систему государственного управления как внешнюю среду, обеспечивающую, во-первых, безопасность товаров и услуг для потребителей, соблюдение экологических требований в процессе производства, достоверность рекламной информации и прочее и, во-вторых, поддержку частного бизнеса на основе субсидирования, защиты от недобросовестной конкуренции, обеспечения возможности выхода на рынки других стран и т. д. Таким образом, формы и методы государственного управления рассматриваются с позиций интересов бизнеса, реализация которых позволит обеспечить выполнение интересов муниципальной социально-экономической системы и общества в целом. Представители данного направления отмечают, что экономика функционирует в рамках регулируемой внешней среды, которая определяет поведение субъектов, воздействуя на них в таких направлениях (формах), как внутрифирменные отношения, контрактные отношения с другими фирмами, внешнеэкономические связи, рыночная конъюнктура, кредитование, страхование рисков, правовые нормы, стандарты и т. д. Следовательно, государственное управление представляет собой сложную систему форм и методов воздействия на внешнюю среду функционирования бизнеса, определяющую правила поведения субъектов и устанавливающую определенные параметры, в рамках которых обеспечивается согласование интересов частного бизнеса и общества в целом.
Идеальная система форм и методов государственного управления социально-экономическими процессами на мезоуровне должна соответствовать следующим критериям: быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; обладать достаточной силой воздействия; быть эффективной и в то же время не снижать эффективности регулируемых процессов; использовать систему социально-психологических мотиваций; быть достаточно простой для понимания; основываться на практическом опыте; быть адаптивной; учитывать долговременные интересы; стимулировать прогрессивное развитие.
На уровне муниципального образования, как одном из мезоуровней, также выделяются различные методы управления. В частности, можно отметить, что механизм муниципального управления содержит инструменты, позволяющие регулировать публичные интересы, которые можно разделить на три группы.
Первая группа инструментов включает удовлетворение потребностей населения, которые более эффективно осуществлять сообща и невозможно осуществить в частном порядке: инженерная инфраструктура - дороги, улицы, мосты; водоснабжение и канализация; очистка от мусора, освещение, отопление домов; системы образования, здравоохранения, защиты природы, социальная защита, общественная безопасность. Для удовлетворения этих потребностей муниципальная власть выступает как особого рода «предприниматель», организующий и ведущий собственную хозяйственную деятельность. Особое регулирование применяется к предприятиям, обслуживающим публичные потребности и являющимся локальными естественными монополиями (водоснабжение и канализация, теплоснабжение, телефонная связь и др.). Муниципальное управление в этом случае опирается на федеральное законодательство, регулирующее деятельность предприятий, доминирующих на местных товарных рынках, и использование собственных рычагов экономико-правового регулирования, которые позволяют объединять интересы как населения муниципального образования, так и предприятий-монополистов. В случае неэффективного решения проблемы монополизма органы местного самоуправления могут воспользоваться правом законодательной инициативы и внести необходимый им законопроект на рассмотрение законодательных органов государственной власти.
Вторая группа инструментов осуществляет корректировку и согласование интересов различных муниципальных образований (например, доноров и дотируемых), муниципальных образований и субъектов, действующих на их территории, муниципальных образований и субъектов Федерации, чтобы обеспечить целостность и нормальный процесс развития местного сообщества. В этом случае механизм муниципального управления осуществляет планирующую и нормативно-регулирующую функции. Тотальная дотационность многих муниципальных образований есть фактор, который препятствует становлению эффективного механизма муниципального управления. Муниципальные образования-доноры не заинтересованы совершенствовать систему управления, повышать доходность территории, снижать затраты, повышать эффективность. В современных условиях повышение доходности муниципального образования сопровождается перераспределением части его дополнительного дохода в пользу дотационных территорий и уменьшением налоговых отчислений в местный бюджет. Неравномерность экономического развития муниципальных предприятий является объективным фактором и должна учитываться и нивелироваться механизмом муниципального управления. При формировании финансовой основы самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.
Третья группа инструментов относится к регулированию деятельности субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в муниципальную собственность. В этом случае основными методами управления являются индикативные методы. Регулирующая деятельность органов муниципального управления предполагает косвенное воздействие на поведение хозяйствующих субъектов и жителей территории путем применения такой системы экономических импульсов, которые были бы в состоянии обеспечить эффективное социально-экономическое развитие, отвечающее интересам населения.
Регулирующая деятельность органов местного самоуправления должна включать:
· обоснование и разработку экономических нормативов, призванных обеспечить индикативное управление социально-экономическими, экологическими и финансовыми процессами;
· регулирование хозяйственной деятельности на основе разработки общей социально-экономической стратегии развития с использованием преимущественно экономических методов для реализации этой стратегии.
Стимулирование хозяйственной деятельности, отвечающей целям социально-экономического развития, включает широкое использование рыночных инструментов:
· прямые дотации и субсидии из бюджета в те направления хозяйственной деятельности, которые обеспечивают ощутимое повышение уровня и эффективности социально-экономического развития территории (как правило, на долевых началах);
· использование гибкой налоговой и ценовой политики, обеспечивающей заинтересованность предпринимателей в расширении тех видов хозяйственной деятельности, которые отвечают интересам развития муниципалитета;
· использование льготной политики в отношении местных налогов, платежей за ресурсы, аренды для поддержки предпринимательской активности;
· повышение ответственности всех структур за выполнение законодательных и нормативно-правовых условий, действующих на территории муниципального образования, разработка и применение санкций за их нарушение;
· привлечение инвестиций на территорию муниципалитета путем создания благоприятного климата и атмосферы доверия к власти.
К основным методам управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования следует отнести экономические, финансовые, организационно-административные, нормативно-правовые, социальные, социально-психологические и некоторые специфические методы, свойственные только прогрессивным механизмам, например программно-целевые и инновационно-эвристические методы, обеспечивающие ускоренное развитие социально-экономических систем.
Формы воздействия на процессы жизнедеятельности населения и функционирования муниципального хозяйства весьма разнообразны и включают: бюджетные, налоговые, законодательные, общественно-политические, ресурсные, рыночные, информационные, а также их разновидности и различные сочетания и комбинации.
К числу ключевых инструментов механизма муниципального управления нужно отнести следующие:
· управление финансами (операции и приемы финансового менеджмента);
· выпуск и обращение муниципальных ценных бумаг;
· маркетинг товаров, услуг, потребителей, организаций, местных экономических и социальных процессов;
· грамотное управление муниципальной недвижимостью;
· привлечение населения к решению местных дел по социально-экономическому развитию, в частности, к разработке и реализации стратегических планов;
· разнообразные меры по всесторонней поддержке частного сектора и, прежде всего, малого бизнеса;
· всемерное повышение образовательного и квалификационного уровня местного населения, а также муниципальных служащих;
· аудит и открытость для общественности результатов деятельности органов муниципального управления.
Механизм управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования упрощенно можно представить в виде следующей схемы (рисунок 1.)
Таким образом, совокупность форм, методов и инструментов управления социально-экономическими процессами на мезоуровне является сложной системой. Необходимо учитывать, что в каждом конкретном муниципальном образовании может применяться свой набор инструментов, способов, приемов решения тех или иных задач и достижения целей.
Рисунок.1 - Механизм управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования
В практической деятельности, как правило, используются не отдельные инструменты и рычаги, а некая их совокупность, сочетание нескольких, наиболее эффективных в той или иной обстановке. Изменяющиеся условия функционирования порождают все новые и новые инструменты и способы воздействия на социально-экономические процессы на муниципальном уровне. Поэтому современный механизм управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне должен предполагать поиск, апробирование и внедрение в практику местной деятельности эффективных социально-экономических и организационно-правовых приемов, наиболее соответствующих складывающейся ситуации и ведущих к достижению намеченных целей.
Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что контуры механизма управления процессом социально-экономического развития муниципального образования определяются системой рычагов, используемых как на федеральном (макроуровне), так и на региональном и муниципальном уровнях (мезоуровень) для формирования экономического пространства, развивающегося по законам рыночной экономики.
Функционирование и развитие социально-экономических систем муниципальных образований не может осуществляться только на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводит, как свидетельствует мировой опыт, к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Поэтому «забота» о социально-экономическом развитии отдельно взятых территорий страны является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его сохранения. Характерные признаки государственного регулирования развития муниципальных образований находят свое отражение в истории большинства стран. В данном процессе участвуют в той или иной степени все государственные институты, поскольку их деятельность, так или иначе, привязывается к определенной территории.
Таким образом, рассматривая макроуровень управления можно отметить, что государство является гарантом стабильности социально-экономической системы муниципального образования. Важнейшим инструментом государственного воздействия является правовое регулирование, выражающееся в принятии норм права, направленных на приведение в соответствие с целями государственной политики тех или иных общественных отношений. Центральное место здесь принадлежит отраслям конституционного и административного права.
Таким образом, функции и рычаги управления на региональном и муниципальном уровнях (мезоуровень управления) достаточно широки и многообразны и включают как экономические, так и организационные формы воздействия на процессы социально-экономического развития территории.
Вышесказанное позволяет нам сформулировать следующие выводы:
для существующих уровней управления регионом, несмотря на общность решаемых на всех уровнях задач, характерны объективные противоречия, связанные с различием восприятия объекта управления;
для оптимизации взаимодействия различных уровней управления регионом разработан особый набор принципов, который, однако, связан с определенными недостатками, ограничивающими их применение и требующими для их устранения высокого профессионализма на всех уровнях управления;
инструменты воздействия на субъекты экономической деятельности следует классифицировать не только на прямые и косвенные (как это традиционно делается в экономической литературе), но также и на формальные и неформальные. Данная классификация имеет большое значение с учетом специфики рассматриваемого региона, для которого характерна большая роль неформальных отношений;
эффективность управления регионом обуславливается в первую очередь эффективностью взаимодействия различных уровней управления.
|
|
|
