 |
Модели управления на муниципальном уровне
|
|
|
|
Модель управления местным развитием на муниципальном уровне включает: структуру и управленческую иерархию; внутримуниципальные коммуникации; муниципальную финанансово-производственную организацию; коммуникации с внешним миром; кадровую политику; гарантии обеспечения муниципального социального стандарта качества жизни; систему отбора и найма на конкурсной и контрактной основах команд профессиональных муниципальных менеджеров.
Анализ формирования управления развитием экономических систем в странах с переходной экономикой позволяет выявить возникшие при этом проблемы, которые необходимо учитывать при формировании управления местным развитием в России.
Анализ большого числа зарубежных и российских публикаций по системам местного самоуправления позволил обобщить информацию по этому направлению и осуществить попытку систематизации имеющихся моделей организации местного самоуправления.
Местные представительные органы, следующие англосаксонской модели, формально выступают как автономно действующие, в пределах предоставленных им полномочий, и практически не подчиняются вышестоящим органам власти. Контроль государства осуществляется косвенно, т.е. через суд и центральные министерства и ведомства. В последние годы в Великобритании осуществляются меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления.
Континентальная модель, которую нередко называют французской, ибо начала этого варианта местного самоуправления заложила Франция, имеет особый характер. Ее придерживается большинство франкоязычных государств, а также целый ряд европейских стран. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Ее специфика уходит своими корнями в историю Франции, когда основной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления - коммуны. Муниципальные реформы, проведенные во Франции и Великобритании, в определенной мере сгладили различия двух систем местного самоуправления, не устранив их, однако, полностью.
|
|
|
Процесс организации общин в федеративной Германии имеет несколько подходов. Магистратный заключается в том, что исполнительная власть в общине осуществляется коллегиальным органом - магистратом. Магистрат состоит из председателя (бургомистра), его заместителей и членов, избираемых представительным органом общин. Бургомистерский подход характеризуется тем, что представительным и исполнительным органом является одно и то же лицо - бургомистр. Вопросы местного значения решает городская голова При южно-германском подходе главным органом общины является обер-бургомистр, который избирается гражданами. Он является председателем собрания общины и выполняет текущие функции.
В современной Германии государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли - не единственные субъекты государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства в рамках делегированных им функций.
Несколько отдельно стоит скандинавская система местного управления, однако ощутимо долговременное влияние французской системы на скандинавские страны, осуществляемое как непосредственно, так и через датское государство. В Дании формируются традиции самоуправления, что сближает эту страну со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию. Эти традиции присутствовали в большей степени и в Швеции и в Норвегии.
|
|
|
В США местные органы практически полностью самостоятельные в подведомственных им областях, многие полномочия и сферы деятельности переданы на уровень местного самоуправления и осуществляются без какого-либо вмешательства. Причем деятельность местных органов регулируется исключительно законодательством штатов: федеральная власть во взаимоотношения руководства штатов и местной власти практически не вмешивается еще с 1868г.
Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.
Советская модель организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств. Основными признаками данной модели являются следующие: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в Республике Беларусь.
Современная российская модель организации местного самоуправления основана на положениях действующего Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реализация этого закона привела к разнообразию моделей местного самоуправления. Сегодня существуют муниципальные образования, созданные в самом различном масштабе - и в городах с миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков. Общая картина такова: муниципальные образования на уровне только административных районов - 6 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне административных районов и городов - 37 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) - 23 субъекта Федерации; муниципальные образования на уровне сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков - 5 субъектов Федерации; муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов - 2 субъекта Федерации; муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) - 11 субъектов Федерации; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - 5 субъектов Федерации.
|
|
|
Ограниченность собственных ресурсов для обеспечения устойчивого социально-экономического развития у большинства российских муниципальных образований предопределяет их конкурентную борьбу за привлечение на свою территорию новых и расширение деятельности существующих хозяйствующих субъектов, для которых существенным фактором принятия решения о месте и объекте инвестирования является величина трансакционных издержек.
В структуре совокупных издержек российских предпринимателей значительная доля приходится на издержки преодоления бюрократических барьеров и обслуживания коррупционных связей. По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернэшнл», по уровню развития коррупции в 2008 г. в списке из 180 стран Российская Федерация занимала 37 место.
Это объясняется не только проявлениями рентоориентированного поведения чиновников, но и инициативными попытками предпринимателей повлиять на решения властных органов разного уровня. Как показало исследование, проведенное фондом «ИНДЕМ», наиболее часто такие попытки предпринимаются в отношении органов власти муниципального уровня - около 64% случаев.
Большинство руководителей органов местного самоуправления в России, в отличие от стран Западной Европы и Северной Америки, не имеют профессионального управленческого образования. Низкое качество муниципального управления - одна из основных причин неэффективного регулирования предпринимательской деятельности на местном уровне.
|
|
|
На сегодняшний день работа в муниципальных органах непрестижна и мало оплачиваема. В результате этого происходит «вымывание» кадровых управленческих ресурсов из муниципальных образований в региональный и федеральный уровни власти.
Анализ деятельности малых и средних предприятий показал, что муниципальный контроль (надзор) зачастую является более обременительным для предпринимателей, чем государственный. Частично это объясняется тем, что деятельность государственных служащих в сфере контроля (надзора) процедурно определена более детально, по сравнению с деятельностью муниципальных контролёров. Чрезмерность административного давления на предпринимателей на муниципальном уровне объясняется отсутствием действенных механизмов обеспечения обоснованности вмешательства в их деятельность с целью осуществления контроля (надзора).
Вступивший в силу 01 июля 2009 года Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» призван исключить дублирование государственного и муниципального контроля, ограничить возможности муниципальных служащих в оказании давления на бизнес с использованием механизма проверок.
В результате проведённого автором настоящего исследования опроса установлено, что величина трансакционных издержек представителями малого и среднего бизнеса оценивается в 40-60% совокупных издержек, что существенно сокращает возможности расширения предпринимательской деятельности. Как следствие, предприниматели откладывают реализацию проектов по расширению бизнеса, либо отказываются от таких проектов.
В дополнение к значительному сокращению потребительского спроса, значительно ухудшают условия развития малого и среднего бизнеса высокие процентные ставки по кредитам, которые достигают 25 и более процентов. По данным московского Ресурсного центра малого и среднего предпринимательства, финансовое состояние 40% хозяйствующих субъектов в этом сегменте оценивается как плохое и очень плохое.
Избыточность административного давления на бизнес иллюстрируется автором на примере средних по масштабам деятельности строительных фирм. В материалах исследования автором рассматривается случай заключения договора аренды под строительство участка, часть которого является частной собственностью. В результате допущенной ошибки издержки компании, победившей в ранее проведённом аукционе, на заключение договора аренды земельного участка под строительство увеличились в 2,5 раза. Срок фактического начала строительства отложен более чем на 3 года.
|
|
|
Обременения в сфере строительства характеризуются как чрезмерные: иногда объём работ, предусмотренных разрабатываемым проектом, увеличивается в десятки раз. Например, при подготовке проекта малоэтажной застройки на участке в 2 гектара, предпринимателю даётся обременение в виде выполнения проекта межевания территории в 63 гектара.
В качестве основной причины необоснованно длительных сроков подготовки необходимых для начала строительства документов автор выделяет отсутствие нормативов, регламентирующих сроки и порядок прохождения заявок, ответственность исполнителей за нарушение установленных сроков. Анализ практики взаимодействия сотрудников строительных компаний с муниципальными служащими (в большинстве случаев - служащих департамента архитектуры и строительства) выявил значительные потери времени, обусловленные несовершенством процедуры прохождения документов в процессе подготовки разрешения на строительство.
Не определены предельные сроки выполнения необходимых действий служащими различных структурных органов местного самоуправления в пределах своей компетенции. Это приводит к тому, что начало обязательных процедур, таких как рассмотрение заявки на выделение земельного участка под строительство, откладывается, как правило, на 2-3 недели.
Исследование выявило многочисленные жалобы представителей строительной отрасли на факты наличия ошибок в разрешительной документации, допущенных по вине должностных лиц местных органов архитектуры и градостроительства. Отсутствует процедурный механизм устранения такого рода ошибок, поэтому реализация строительных проектов зачастую возвращается на несколько этапов назад. Это значительно увеличивает трансакционные издержки.
Одним из факторов, предопределяющих низкое качество государственных и муниципальных услуг, является низкая частота предоставления отчётов о результатах проделанной работы и количестве заданий и документов в работе. Информация о результатах деятельности органов, выдающих разрешения на строительство, предоставляется недостаточно часто, как правило, один раз в конце календарного года.
Зачастую невозможность получения качественных услуг от муниципальных служащих объясняется развитием социальных сетей, ориентированных на установление коррупционных отношений между представителями власти и бизнеса. Многими предпринимателями завышенные административные барьеры воспринимаются как ограничения конкуренции и следствие коррумпированности властей, что способствует распространению стереотипного представления о невозможности продуктивного взаимодействия с представителями власти без выплаты дополнительного вознаграждения чиновникам.
Высокий уровень трансакционных издержек предпринимателей негативно сказывается на расширении их деятельности и динамике социально-экономического развития муниципальных образований: население недополучает в количестве новых высокооплачиваемых рабочих мест, медленнее растут его доходы, налоговые поступления в местный бюджет. Высокая доля трансакционных издержек в значительной степени сокращает покупательную способность населения, привлекательность муниципального образования как среды комфортного проживания и пространства для развития бизнеса.
Анализ содержания стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований показал, что фактор высоких трансакционных издержек учитывается недостаточно полно. В частности, рассмотренные в ходе исследования стратегические планы не предусматривают совершенствование регулирования предпринимательской деятельности на местном уровне с целью создания благоприятных условий развития бизнеса и, в конечном счетё, на этой основе повышения благосостояния каждого жителя муниципального образования.
Кризисные проявления в мировой и отечественной экономике способствуют активизации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для появления новых активных участников на внутренних рынках товаров и услуг. Для этого более чем в 2,5 раза, до 10 миллиардов рублей, увеличено финансирование федеральной программы поддержки предпринимательства, 1,5 миллиарда из которых приходятся на субсидирование процентной ставки по кредитам, запланирована дополнительная поддержка представителей малого и среднего бизнеса в размере 30 миллиардов рублей в виде кредитов «Внешэкономбанка» до конца 2009 года.
Многие меры федеральных органов власти по сокращению административных барьеров, которые в настоящее время характеризуются избыточностью, изменяются региональными или местными властями, ведомственными нормативно-правовыми актами. В некоторых случаях разработанные на федеральном уровне меры дополняются на местах, что увеличивает их результативность и улучшает социально-экономическое положение регионов и муниципальных образований. Например, в республике Татарстан разработана собственная региональная программа развития конкуренции, цель которой заключается в создании благоприятных условий для появления новых участников на товарных рынках. Программой предусмотрены меры по созданию логистической, торговой, энергетической, информационной инфраструктуры, необходимой для развития предпринимательской деятельности.
Имеют место случаи, когда инициативы федеральных властей, призванные улучшить социально-экономическую ситуацию, интерпретируются местными властями таким образом, что получаемый эффект от реализуемых мер близок к нулю. Можно привести пример интерпретации норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ограничивающего продолжительность проверок хозяйствующих субъектов 50 часами. Установление 50-часового лимита продолжительности проверок игнорировалось под предлогом действия ограничения в отношении одного вида контроля (надзора), которые, в свою очередь, могут исчисляться несколькими десятками.
В некоторых муниципальных образованиях осуществляется активная поддержка представителей малого и среднего бизнеса. Для ее проведения, в частности, могут муниципальные фонды поддержки предпринимательства, основными направлениями деятельности которых являются: консультирование по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, оказание услуг бизнес-инкубатора, регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предоставление юридического адреса, офисные услуги, кадровое обслуживание.
Процесс формирования управления в зарубежной специальной литературе рассматривается как процесс управления экономическими системами типа акционерного общества. Для сложившейся структуры собственности в странах с переходной экономикой характерны прежде всего: значительная доля собственности инсайдеров (главным образом менеджеров); заметная доля государственной собственности; а также появление различных институциональных инвесторов.
Управлению экономическими системами в странах с переходной экономикой присуще скрывать информацию о своей деятельности. Прозрачность в переходных экономиках пока еще не воспринимается как преимущество с точки зрения имиджа корпорации.
Эффективность управления находится на низком уровне, так как не достигнута главная цель реформ и приватизации в этих странах - повышение уровня жизни широких слоев населения.
Говорить о создании в наше время эффективного института управления местным развитием пока преждевременно, если понимать под институтом не только формальные основы, но еще и его неформальные составляющие: систему ценностей, традиций, установок, «неписанных» правил, которые должны сложиться в сознании граждан, чтобы побудить их к общественной активности и социальной включенности в дела местных сообществ.
Сложившиеся к настоящему времени в России типов (моделей) управления местным развитием в информационных источниках и специальной литературе условно называют «государственной», «городом-комбинатом», «бюрократической» и «народной».
Образ города в «государственной модели» - административный центр государственного управления. Сохраняется экономическая пассивность местных руководителей, которые опираются, в основном, на традиционные схемы отношений с субъектом РФ. Критерием для принятия управленческих решений становятся директивы (или указания) из вышестоящих органов власти, а не интересы горожан. В таких муниципалитетах слабо внедряются инновационные технологии управления местным развитием, не проводятся серьезные нормативные и институциональные изменения на местном уровне.
Судьба «городов-комбинатов» определяется деловыми интересами корпораций, находящихся в этих городах, которые рассматривают город исключительно как обслуживающую среду - место концентрации ресурсов, обеспечивающих производство и сбыт продукции (рабочей силы, инфраструктуры, интеллектуальных достижений, воды, энергии и т.п.). Власть местного самоуправления в таких городах лишь формальна и ограничивается интересами градообразующей корпорации. Благополучие муниципального бюджета в значительной степени определяется налоговыми отчислениями градообразующей компании, что усиливает финансовую и политическую зависимость городских властей от корпорации. Деловые отношения между городом и корпорацией выстраиваются по принципу благотворительности: корпорация помогает городу в реализации различных городских проектов.
«Бюрократическая модель» управления муниципальными экономическими системами характеризуется стремлением повысить эффективность управления, используя общественные ресурсы (бюджетные средства, муниципальную собственность). Наиболее распространенные проявления такой политики - покупка долей в уставном капитале коммерческих предприятий, а также предоставление льготных кредитов. При такой модели муниципальные экономические системы превращаются в своеобразные «муниципальные корпорации», а мэр - в «крепкого хозяйственника». Местная администрация занимает доминирующее положение на городском рынке и контролирует его полностью. Происходит сращивание бизнеса с местной администрацией, устанавливаются высокие барьеры для вхождения нового бизнеса на городской рынок.
Целью «народной модели» управления местным развитием является создание качественной муниципальной среды, понимаемой в широком смысле как совокупность условий жизни населения и функционирования хозяйствующих субъектов на территории данного муниципального образования. Управление в городе основано на полноценном местном самоуправлении, подразумевающем наличие четких полномочий и соответствующих им стабильных источников доходов. Деятельность местной бюрократии прозрачна и подотчетна. Между населением и бизнесом налаживается конструктивный диалог, основанный на взаимной заинтересованности.
Первые две модели в той или иной степени определяют характер управления местным развитием городов на современном этапе. Третья модель с большой вероятностью может стать в настоящее время преобладающей, а ее отдельные элементы характерны и для нынешнего этапа управления местным развитием. Четвертая модель в настоящее время маловероятна.
Становление современной модели местного самоуправления в России началось после принятия в апреле 1990 г. Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые установившего систему местного самоуправления в ее современном понимании и открывшего путь к утверждению местного самоуправления в практике государственного строительства.
Основными этапами становления системы местного самоуправления можно считать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», принятие Конституции РФ на всенародном референдуме 12 января 1993 г. и первой части нового Гражданского кодекса Российской Федерации в январе 1995 г.
Появление местного самоуправления в его сегодняшнем виде следует рассматривать как результат децентрализации власти и усиление ее демократических начал.
По итогам изучения развития местного самоуправления в период с 1995 по 2003 гг. в рамках законодательных норм, установленных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» от 28 августа 1995 г., можно выделить особенности данного закона - впервые созданы основы для функционирования автономных институтов местного самоуправления и наделения местных органов власти широкими полномочиями.
Сегодняшние приоритеты и направления политики в сфере местного самоуправления связаны с новой государственной политикой Президента РФ, которую в целом можно оценить как политику централизации системы публичного управления. В данном направлении автором анализируется подготовка, принятие и реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Условия и предпосылки формирования системы местного самоуправления в России с начала реформирования ее политической системы и становления модели взаимоотношений государственного и местного уровней власти связаны с жестким противостоянием конкурирующих властных элит. Сущность местного самоуправления зачастую выводилась не из его научной и правовой природы, а как конъюнктурный ответ в соответствующих политических условиях.
Взаимодействие государства и местного самоуправления начинается еще с определения основных направлений взаимодействия, которые в юридической науке принято называть «вопросами местного значения». На основе обобщения зарубежной практики наделения органов местного самоуправления определенной компетенцией можно сделать вывод о том, что большинство вопросов местного уровня, если отойти от их чисто юридического понимания, носят государственный характер.
На основании исследования практики взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления автор считает возможным констатировать, что муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.
Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что органы местного самоуправления не могут определять самостоятельно круг своих полномочий. В отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом, так как его территория есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства.
Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены рядом факторов, как политических, так и социально - экономических. Роль и правовой статус этих органов в решении государственных и общественных задач всегда отражают изменения в организации и сущности государства, как результата демократических преобразований, а организация деятельности органов местного самоуправления - важнейший фактор реализации принципа демократизации государства.
Анализ положений законодательства в области местного самоуправления позволяет говорить о закреплении жесткой четырехуровневой системы органов местного самоуправления с обязательным наличием представительного, исполнительно-распорядительного органа - местной администрации, главы муниципального образования и контрольного органа. Помимо названных уставом муниципального образования может быть предусмотрено создание и иных органов местного самоуправления, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Автор акцентирует внимание на всесторонней характеристике представительного органа местного самоуправления, способах его формирования в муниципальных образованиях различного уровня, а также имеющихся при этом ограничениях, отмечая в конечном итоге его основную функцию - представление интересов граждан и их отстаивание в решении вопросов местного значения.
Анализ предложенного законодателем механизма проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления позволяет прийти к выводу о том, что он объективно умаляет значение устава муниципального образования - документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения.
Все вышеизложенное позволяет прийти к следующему выводу:
местное самоуправление имеет в нашей стране давнюю историю, однако ход его естественного развития был прерван событиями 1917 г., после чего возрождение местного самоуправления (в его традиционном, а не формальном понимании) произошло только в 1991 г.;
ключевой задачей муниципальных органов власти с точки зрения управления экономикой является формирование благоприятной среды ведения бизнеса, прежде всего - задания обусловленных формальным законодательством и неформальными нормами уровня трансакционных издержек;
в настоящее время в деятельности муниципальных органов власти (как и на других уровнях регионального управления экономикой) ярко выражен рентоориентированный подход, при котором занимаемая должность рассматривается как источник получения дохода;
значительная доля управленцев муниципального уровня не обладает необходимой для данной деятельности квалификацией, причем эта проблема характерна для большинства развитых стран;
общая эффективности муниципального звена управления региональной экономикой находится на низком уровне, не соответствующим современным требованиям к качеству управления бизнес-средой региона.
|
|
|
