 |
Повышение эффективности муниципального управления
|
|
|
|
В условиях рыночной экономики муниципальные образования следует рассматривать, на наш взгляд, как территориальные социально-экономические административные образования, призванные обеспечить на своем уровне развитие экономики соответствующего региона. Таким образом, оправдано применение для их анализа категории экономической эффективности, а для оптимизации управления ими - использование известных в практике ведения бизнеса способов управления предприятиями, в том числе и инновационных (разумеется, с учетом специфики муниципальных образований, чьей основной целью является не получение прибыли, а обеспечение достойного качества жизни населения и благоприятной среды для ведения бизнеса).
В качестве основных элементов инновационного управления региональной экономикой на муниципальном уровне можно назвать следующие инструменты:
. Стратегическое планирование.
В рыночной экономике современного типа большое значение приобретает стратегическое планирование, которое исходит из того, что человек является основой любой организации, в том числе и региональной и муниципальной экономики. При этом приоритетом обладают запросы потребителей и должно осуществляться адаптация муниципальной экономики к происходящим изменениям, в результате чего достигаются долгосрочные цели.
Одним из перспективных направлений, разработанных в экономической теории и способным дать существенный эффект в процессах прогнозирования муниципальных социально-экономических систем является методология стратегического планирования, которая может выступать основой, на которой должна строиться система управления муниципальной экономикой. В процессе стратегического планирования происходит формирование целей функционирования муниципальной экономики и объединяются ресурсы и потенциал всех структур, предприятий, организаций и отдельных жителей муниципального образования с целью достижения намеченных целей.
|
|
|
В процессе стратегического планирования должны объединяться инструменты, механизмы и системы, с помощью которых разрабатывается стратегия развития муниципальной экономики. В свою очередь, стратегическое планирование само является определенным инструментом, используя который происходит обоснование и принятие конкретных управленческих решений в сфере муниципальной социально-экономической деятельности. В качестве одной из приоритетных задач можно выдвинуть адаптацию разнообразных нововведений, необходимых и могущих повысить эффективность функционирования муниципальной экономики.
Выбор стратегического планирования и стратегического менеджмента как теоретической и методологической основы для построения системы управления муниципальной экономикой оправданно еще и тем, что рядом экономистов предлагается рассматривать последнюю как территориальное межхозяйственное объединение.
К основным функциям стратегического планирования можно отнести: распределение ресурсов, адаптация к изменениям во внешней среде, внутренняя координация, организационные и структурные изменения и трансформации.
Современные подходы к региональному стратегическому планированию предполагают, во-первых, изменение сущности планирования с точки зрения рассмотрения его как инструмента принятия и реализации жестких административных решений по достижению поставленных стратегических целей. Это предполагает:
. Усиление адаптивного характера стратегического планирования (предвидение изменений внешней и внутренней региональной среды);
|
|
|
. Научную обоснованность процесса разработки и принятия стратегических управленческих решений;
. Обеспечение преемственности целей развития не зависимо от сроков выборов органов исполнительной и законодательной власти (как основных субъектов территориального стратегического планирования).
Сущность стратегического планирования территориального развития на муниципальном уровне можно определить как деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления по реализации централизованного начала управления с целью обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении совокупности проблем социально-экономического реформирования и комплексного развития муниципального образования. Приоритетное место здесь занимают проблемы, связанные с существенным улучшением качества жизни населения.
Субъектом планового регулирования в рамках муниципального образования являются органы местного самоуправления. Что касается объекта территориального планирования, то его можно охарактеризовать, как сложный динамический, изменяющийся социально-экономический комплекс, подверженный возмущающим воздействиям со стороны внешней и внутренней конъюнктуры.
Для выявления потенциальных возможностей муниципального образования и решения существующих проблем выполняется ситуационный анализ, сведенный к исследованию факторов внешней и внутренней (STEP и SWOT-анализ) среды (табл. 1 и 2).
Очевидные преимущества SWOT-анализа - его простота, логичность, удобство восприятия, поэтому он широко применяется на практике. Однако эта модель слабо формализована и практически не дает рекомендаций по формированию стратегии.
Задача SWOT-анализа состоит, однако, не просто в показе всех сильных и слабых сторон, а в их ранжировании в отношении поставленных целей муниципального развития.
Анализ возможностей и угроз позволяет получить общую картину привлекательности муниципального образования. Результаты SWOT-анализа, дополненные выводами по другим направлениям муниципальной диагностики, являются базой дальнейших этапов муниципального стратегического планирования.
Таблица2. Внутренние факторы и параметры для муниципального SWOT-анализа
|
|
|
| Фактор | Параметры для анализа |
| Экономико-географическое положение | Физические размеры, близость к центру или на окраине, на удобных транспортных коммуникациях |
| Геополитическое положение, уровень известности, имидж | Пограничные муниципальные образования/регионы, историческое значение и современная роль муниципального образования, отношение к муниципальному образованию жителей и приезжих, привлекательность для окружающих, условия и возможности интеграции для иностранцев, размещение СМИ, международные связи, партнерства, политическая стабильность |
| Климат | Тип климата, среднегодовая температура, средняя температура июля, января, количество осадков |
| Экономика | ВРП, в т.ч. на душу населения, структура ВРИ по производству, использованию и распределению, размер национального богатства, объем инвестиций, индекс цен производителей и индекс потребительских цен, особенности муниципального воспроизводственного процесса и его эффективность |
| Внутримуниципальные связи и пространственная организация | Производственная кооперация, близость рынков сбыта и поставщиков, наличие агломераций, промышленных узлов, центров, межотраслевых комплексов, региональные схемы размещения производительных сил и расселения, муниципальные диспаритеты |
| Финансы | Доходы и расходы бюджета, размер налоговой нагрузки, местные налоги, сборы, пошлины, финансовое стимулирование, кредиты и займы |
| Ресурсная база | Природные ресурсы, полезные ископаемые |
| Население и уровень жизни | Численность населения, продолжительность жизни, численность и качество экономически активного населения, уровень безработицы, рождаемости, смертности, половозрастная структура населения, социальная структура, точки и уровень социальной напряженности, доходы и расходы населения |
| Производственный потенциал | Структура регионального социально-экономического комплекса, отрасли специализации, возможности занятости, потенциал рынков, производственные мощности, износ ОФ, конкурентоспособность региональных товаров и услуг |
| Потребительский потенциал | Покупательная способность населения, привлекательность и размер рынков |
| Условия хозяйственной деятельности | Инвестиционный климат и инвестиционная привлекательность, стимулирование экономического развития администрацией, демонополизация региональных рынков, отношение к предпринимательству |
| Природная среда и возможности рекреации | Природная зона, ландшафты, качество окружающей среды, затраты на охрану окружающей среды, отдых |
| Жилье | Обеспеченность жильем, качество жилья |
| Социальная инфраструктура | Возможности проведения досуга, сектор услуг, культура, образование, искусство, наука, медицинское обслуживание, спорт, наличие торговых учреждений |
| Производственная инфраструктура | Земельные участки, энергетика, транспорт, транспортная доступность, инновационные центры, технопарки, ярмарки, выставки, конгрессы, наличие финансового центра, сфера информации и телекоммуникаций |
| Институциональная инфраструктура | Эффективность государственного и муниципального управления, наличие административного центра и административных структур, благоприятный для населения и хозяйствующих субъектов сервис администрации, уровень преступности |
| Экологическая инфраструктура | Использование важнейших видов сырья и природных ресурсов, уровень выбросов в водно-воздушный бассейн, шумовая нагрузка, утилизация и повторное использование сырья и материалов, доля населения с доступом к питьевой воде |
|
|
|
Выполненный анализ факторов развития муниципальной экономики, моделирование и прогнозирование ситуации позволяют выявить основные причинно-следственные связи, определить наиболее насущные проблемы и, в конечном счете, учесть их комплексное влияние на процессы социально - экономического развития муниципального образования.
Исследования, проведенные на основе анкетирования и интервьюирования руководителей различного уровня управления, позволяют «взвесить» группы факторов, влияющих на социально- экономическое развитие территории. Факторный подход дополняется проблемным подходом. Проведенный анализ особенностей вариантов социально - экономического развития муниципального образования позволяет определить те из них, которые предпочтительны для обоснования стратегии развития того или иного района (муниципального образования).
Таблица 3. Внешние факторы и тенденции для муниципального STEP - анализа.
| Фактор | Тенденции для целей анализа |
| Макроэкономическая ситуация в стране | Экономическая политика и реформирование экономики, приток инвестиций из-за рубежа, финансовая устойчивость государства, обменный курс, ставка процента, цены на факторы производства, стимулирование экономики на национальном и международном уровне, конъюнктура национальных рынков |
| Политическая ситуация в стране | Легитимность власти, поляризация политических симпатий населения; интенсивность акций протеста |
| Глобальные экономические изменения | Секторальные изменения, рост интернациональных экономических связей в реальном и финансовом секторе, усиление конкуренции между территориями, рост значения «мягких» факторов размещения, конъюнктура мировых рынков |
| Глобальные социально-экономические изменения | Трансформация общественных ценностей, новое соотношение экологии и экономики, переход к устойчивому развитию, повышенное внимание к развитию человеческого капитала, укрупнение политических альянсов |
| Крупные проекты и программы | Федеральные, региональные и муниципальные целевые комплексные программы, проекты межрегионального, национального и мирового уровня |
| Межмуниципальные связи и пространственная организация | Объем и направления ввоза-вывоза товаров и услуг, межмуниципальные соглашения о кооперации, наличие управленческих структур на субфедеральном уровне, либерализация межмуниципальных (межрегиональных) рынков факторов производства, товаров и услуг |
| Муниципальное управление | Ограниченность финансовых ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, новые формы сотрудничества государства, муниципалитета и частного1 сектора, внедрение в управление муниципальным образованием корпоративных методов |
|
|
|
К внутренним условиям, влияющим на темпы развития экономики и требующим максимального государственного воздействия, относятся следующие факторы:
активизация инвестиционной деятельности, реализация крупных инвестиционных проектов;
повышение доли инновационной конкурентоспособной продукции в производственной сфере и освоение новых рынков сбыта;
повышение качества инфраструктуры в рамках реализации приоритетных национальных проектов;
стимулирование диверсификации и технологического развития;
состояние производственных фондов, степень их изношенности;
развитие сектора общественных услуг;
ограничение повышения цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги;
реализация бюджетной политики по формированию эффективной системы бюджетных расходов и их оптимизации.
К основным функциям стратегического планирования можно отнести: распределение ресурсов, адаптация к изменениям во внешней среде, внутренняя координация, организационные и структурные изменения и трансформации. Основные признаки видов планирования, приведенные в таблице 1.4, позволяет выявить преимущества стратегического планирования.
Таблица 4. Основные признаки стратегического и тактического планирования муниципальной экономики
| Признаки | Стратегическое планирование | Тактическое планирование |
| Основные задачи муниципальной экономики | Эффективное функционирование муниципальной экономики в течение длительного периода времени с обеспечением максимальной занятости, т.е. работу могут найти все жители муниципального образования, желающие работать. Причем работу с высоким уровнем оплаты. | Производство и реализация товаров и услуг. |
| Цели менеджмента | Формирование и использование преимуществ конкретной муниципальной экономики, адаптация к внешним изменениям (при этом внешними по отношению к муниципальной экономике могут выступать изменения, происходящие на каком-либо, особенно крупном, предприятии). Например, смена собственника, банкротство, реорганизация и т.д. | Оптимизация управленческих процессов внутри муниципальной экономики и ее составляющих эффективное использование ресурсов. |
| Интервал управленческого воздействия | Более 3 лет | Менее 3 лет |
| Принципы построения управленческой системы | Ориентация на сотрудников, системы материального и морального поощрения, рыночные потребности, информационные системы. | Ориентация на организационные аспекты управления (функции, методы, структура, техника, технология, процесс). |
| Отношение к работникам | Работник как торговец. Является самым важным и дорогим ресурсом муниципальной экономики. | Работник как винтик. Кадры являются одним из многих, причем не самым дорогим ресурсом, если исходить только из размеров заработной платы. |
| Основные оценочные показатели | Инновационный потенциал, возможности и способности к быстрой адаптации к изменениям во внешней и внутренней, по отношению к муниципальной экономике, среде. | Производительность труда, издержки, прибыльность, рентабельность. |
Применительно к механизму стратегического планирования муниципального образования отмечалось, что он должен включать в себя три ключевых уровня:
) Собственно экономическая стратегия (в узком смысле) - выраженное документально представление о желаемом будущем состоянии экономики муниципального образования и о системе мер и ресурсов, используемых властями муниципального образования для приближения этого будущего.
) Стратегический план экономического развития - комплект документов по ее реализации, набор стратегических программ и проектов и двухгодичный план мероприятий подразделений местной власти по реализации экономической стратегии.
) Механизм стратегического управления (экономическая стратегия как процесс) - система стратегических документов, рассматриваемая в совокупности с организационными структурами и процедурами, задающими определение, постоянно воспроизводимые схемы разработки, обсуждение, презентации экономической стратегии муниципального образования и обеспечивающие реализацию стратегических целей и задач.
Стратегический план предполагает формирование и реализацию ряда стратегий. При формировании стратегии развития муниципальных образований реализуются следующие стратегии:
Стратегия 1. Развитие человека через развитие и эффективное использование информационного, образовательного и культурного потенциала области.
Стратегия 2. Формирование наукоемкой экономики инновационного типа.
Стратегия 3. Реализация сильной социальной политики, направленной на сближение социальных интересов, и борьба с бедностью.
Стратегия 4. Повышение эффективности использования ресурсов области.
Стратегия 5. Развитие и совершенствование региональной рыночной инфраструктуры.
Стратегия 6. Совершенствование развития городских поселений.
Стратегия 7. Комплексное развитие сельских территорий.
Стратегия 8. Повышение качества управления.
Применительно к стратегическому плану внешние факторы носят характер предпосылок или ограничений по отношению к реализации муниципальным образованием в перспективе тех или иных приоритетных функций. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное развитие, предполагает выявление интересов, складывающихся у субъектов управления различных уровней к роли конкретного муниципального образования в системе территориального разделения труда; исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития.
2. Снижение трансакционных издержек
Минимизация трансакционных издержек, обусловленных, с одной стороны, недостаточной проработкой законодательной базы, а с другой - высокой коррумпированностью органов власти, позволила бы существенно улучшить качество среды ведения бизнеса.
Стратегия снижения трансакционных издержек должна, на наш взгляд, складываться из следующих мероприятий:
Выявление областей регулирования предпринимательской деятельности, характеризующихся чрезмерным административным давлением. Разработка и реализация мер устранения его негативного влияния осуществляются при активном осуществлении обмена опытом в рамках межмуниципального сотрудничества. В качестве примера интенсивного обмена опытом муниципального управления может служить деятельность Международной Ассамблеи столиц и крупных городов, объединяющей более 70 городских поселений.
Проведение специализированных научно-практических конференций, предоставление грантов на исследования в сфере муниципального управления и местного развития для разработки проектов нормативно-правовых актов, формирования и внедрения эффективных механизмов сокращения трансакционных издержек.
Повышение уровня информационной обеспеченности хозяйствующих субъектов и жителей муниципального образования путем перехода на электронный документооборот, использования возможностей социальных сетей и сети Интернет. Бумажный документооборот, по сравнению с электронным, обладает рядом недостатков: длительный и трудоёмкий поиск необходимых положений, сложность отслеживания движения документов на протяжении их жизненного цикла, трудности организации одновременного использования документов несколькими пользователями. В России электронный документооборот будет внедрён в начале 2010 года в отношении 46 приоритетных государственных услуг, в частности, предоставление лицензий, выписок, справок, подготовка различного рода документов и включение их в соответствующие реестры и регистры. Значительным потенциалом сокращения трансакционных издержек в результате повышения уровня информационной обеспеченности обладают социальные сети и сеть Интернет. Недостатком социальных сетей является возможное искажение передаваемой информации, поэтому более эффективным инструментом сокращения трансакционных издержек является сеть Интернет, обеспечивающая прямой доступ к источнику информации, что исключает возможность её искажения.
Формирование благоприятных институциональных условий развития муниципального образования. Этому способствует создание правил поведения, кодексов этики, признаваемых и соблюдаемых членами местного сообщества, а также разработка и реализация специальных мер, направленных на повышение уровня доверия в местном сообществе.
В качестве способа повышения заинтересованности муниципальных служащих в высоких результатах своего профессионального труда целесообразным представляется использование комплекса поощрений муниципальных служащих за лучшие показатели. Учитывая бюджетный дефицит в большинстве муниципальных образований, акцент должен быть сделан на нематериальные поощрения, такие как участие в работе экспертных советов при главе местной администрации, командировки для распространения лучшей практики.
Разработка и внедрение административных регламентов и процедур оценки качества предоставления муниципальных услуг населению, предпринимателям, другим органам власти позволяет четко определить круг ответственных лиц, порядок их взаимодействия, предельные сроки подготовки необходимых документов и их получателей.
Одним из проявлений экономического кризиса является увеличение числа хозяйствующих субъектов, принимающих активное участие в процессе размещения государственного и муниципального заказа. Составление и опубликование кратко- и среднесрочных планов размещения заказов на приобретение товаров, работ, услуг для муниципальных нужд позволяет предпринимателям - потенциальным участникам конкурсов и аукционов - аккумулировать денежные средства, необходимые для обеспечения заявки на участие в ходе осуществления закупок для муниципальных нужд, лучше подготовить свои предложения и представить требуемый пакет документов.
Положительный эффект для представителей малого и среднего бизнеса имеет размещение на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, местных средствах массовой информации сведений о составе и перспективных направлениях использования муниципального имущества. Большую актуальность такая информация приобретает в контексте вступления в силу нормативно-правовых актов, предусматривающих преимущественное право выкупа помещений, арендованных субъектами малого и среднего предпринимательства.
Ведение и раскрытие базы заключенных муниципальных контрактов, состояния их выполнения, а также причин невыполнения предоставляет хозяйствующим субъектам достоверную информацию о недобросовестных поставщиках, что сокращает риски неплатежей, несвоевременной или неполной поставки приобретаемого товара или услуги, и, как следствие, сокращает затраты на управление такими рисками.
Создание, актуализация и распространение инвестиционного паспорта муниципального образования сокращает издержки поиска и обобщения информации как действующих на территории муниципального образования экономических агентов, так и тех, кто оценивает перспективы вхождения на этот рынок. Сведения о трудовых, земельных, энергетических ресурсах, крупнейших предприятиях, реализуемых инвестиционных проектах и программах социально-экономического развития, состоянии производственной и рыночной инфраструктур, динамике потребительского рынка, находящие своё отражение в инвестиционном паспорте, в большей степени адресованы внешним потребителям: инвесторам, торговым, страховым компаниям, финансовым институтам и т.д.
Концентрированное представление информации о социально-экономической жизни муниципального образования способствует сокращению издержек поиска информации производителей, продавцов и покупателей товаров, работ и услуг; инициаторов, инвесторов и других стейкхолдеров инвестиционных проектов. Контактная информация руководителей и справочных служб инспектирующих органов и местной администрации востребована юридическими и физическими лицами.
В настоящее время происходит изменение понимания функционального назначения города. Понимание города как пространства для размещения производства в большинстве российских регионов уступило пониманию города как среды комфортного проживания людей.
Для формирования будущего образа крупных и крупнейших российских городов разрабатываются и реализуются генеральные планы развития, проводятся градостроительные слушания с привлечением экспертов, различных представителей общественности. Формирование градостроительного плана становится действенным инструментом управления городским развитием.
В качестве основных задач территориального планирования, нашедших своё отражение в генеральных планах развития российских городов, как правило, указываются развитие транспортной, инженерной инфраструктуры, мероприятия по обеспечению экологической безопасности развития города, социально-экономические параметры градостроительных преобразований.
Генеральным планом выделяются несколько типов зон: жилые, общественно-деловые, производственные, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, размещения военных объектов, природно-рекреационные территории и иные виды территорий.
Существенным недостатком современной практики управления местным развитием является недостаточное использование возможностей городского зонирования как инструмента инвестиционно-промышленной политики города. Прединвестиционная подготовка земельных участков для их производственного использования существенно сокращает трансакционные издержки инвесторов и повышает инвестиционную привлекательность муниципального образования.
Городская инвестиционно-промышленная политика представляет собой комплекс инициируемых и проводимых органами местного самоуправления мер, способствующих производству необходимых городу товаров и услуг, росту доходов и занятости населения, увеличению доходной части городского бюджета, оптимальному использованию инфраструктурных, трудовых, энергетических и других видов ресурсов.
Градостроительное зонирование, как правило, ограничивается определением территориальных зон с видами градостроительного использования и ограничений на их использование. В материалах работы автор аргументирует целесообразность содействия со стороны органов местного самоуправления созданию объединения предпринимателей, заинтересованных в развитии бизнеса на территории определённой зоны. Преимуществами совместного освоения территорий являются: экономия от масштаба расходов на проведение работ по постановке земельных участков на кадастровый учёт, подготовку проектов межевания территории, создание и обслуживание необходимых объектов инфраструктуры и т.д.
Необходимость самостоятельного прохождения необходимых для строительства, модернизации или реконструкции объектов коммерческого использования формальных процедур значительно увеличивает риски инвестора, и, как следствие, его трансакционные издержки. Затягивание сроков прохождения формальностей, вымогательство со стороны чиновников на различных этапах реализации инвестиционных проектов, чрезмерность обременений в значительной степени уменьшают их привлекательность за счёт увеличения расходов инициаторов и участников таких проектов.
Вышесказанное позволяет сформулировать следующие выводы:
необходимость достижения целей региональной экономики посредством воздействия на нее на муниципальном уровне позволяет применять современные инструменты управления экономическими объектами;
инновационными для управления региональной экономикой на муниципальном уровне является инструментарий стратегического менеджмента, и, в частности, стратегическое планирование, и методы снижения трансакционных издержек;
одним из направлений снижения трансакционных издержек должна стать борьба с коррупцией на всех уровнях управления региональной экономики, так как это не только снизит затраты на ведение бизнеса, но также сделает более прозрачными условия функционирования экономических объектов;
обязательным компонентом управления экономикой является активное привлечение местного населения к процессу принятия важных решений, затрагивающих общие интересы жителей муниципального образования;
важным фактором улучшения бизнес-среды региона и повышения качества взаимодействия населения и органов власти является формирование элементов электронного правительства на муниципальном уровне.
Выводы
Организация эффективного управления региональной экономикой на муниципальном уровне имеет большое значения для формирования благоприятных условий ведения бизнеса в регионе, решения общегосударственных задач национальной экономической политики и обеспечения достойного качества жизни населения.
На сегодняшний момент органы муниципального управления экономикой в недостаточной степени справляются со своими функциями, что обуславливается следующими факторами:
недостаточная квалификация работающих в них специалистов, и, как следствие, их слабое знакомство с современным инструментарием управления экономическими объектами;
недостаточный уровень оплаты труда сотрудников муниципальных органов власти, что, с одной стороны, вымывает из них квалифицированных специалистов, а с другой, с учетом высокой степени влияния принимаемых на муниципальном уровне решение на развитие локального бизнеса, влечет за собой переориентацию остающихся на получение административной ренты;
отчужденность населения и бизнеса от органов муниципального управления.
Следует также помнить о том, что возможности прямого управления экономикой у муниципальных органов власти ограничены воздействием на предприятия, находящиеся в муниципальной собственности. Для предприятий остальных форм собственности необходимо применение косвенных методов воздействия.
Повышение качества управления региональной экономикой на муниципальном уровне должно происходить путем решения перечисленных проблем. В качестве путей их решения можно указать следующие:
создание привлекательных условий труда в органах муниципального управления;
внедрения инновационных методов управления (в частности, инструментария стратегического планирования);
снижение трансакционных издержек;
повышение прозрачности взаимодействия органов муниципального управления, населения и бизнес-структур (путем внедрения элементов электронного правительства).
|
|
|
