 |
Физические лица - субъекты юридической ответственности в сфере строительства
|
|
|
|
Введение
Актуальность темы исследования. В последние годы России наблюдается заметное развитие такой специфической отрасли экономического производства, как строительство. Здания, построенные в советский период, разрушаются, одновременно растет потребность в новых, более современных, офисных и производственных зданиях. На строительный рынок вливаются все новые и новые участники, и далеко не все готовы строго придерживаться требований, установленных нормативными правовыми актами, строительными нормами и правилами.
Все это свидетельствует о насущной необходимости вмешательства государства в общественные отношения, возникающие в области строительства. Должен эффективно действовать такой мощнейший регулятор, как юридическая ответственность.
К сожалению, приходится констатировать, что действующие нормативные установления соблюдаются далеко не всегда. Во многом это связано с тем, что не в полной мере используется потенциал, заложенный в праве, хотя юридическая ответственность является одним из способов обеспечения соблюдения всеми участниками правоотношений нормативных правил. В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ наказания назначаются с целью предупредить совершение новых правонарушений не только наказанным лицом, но и другими лицами.
Государственное управление в сфере строительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью.
|
|
|
Можно выделить элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по архитектурно-строительному проектированию; 3) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.
Сущность государственного управления строительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия.
Правовое регулирование в сфере строительства согласно Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это же относится и к установлению юридической ответственности за правонарушения в сфере строительства. Пользуясь своим конституционным правом, субъекты Российской Федерации занимаются активным законотворчеством, к сожалению, далеко не всегда удачно.
Объект исследования - общественные отношения, урегулированные федеральными и региональными нормами права, возникающие в сфере строительства.
Предмет исследования - совокупность норм, объединяемых в институт юридической ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере строительства, практика их реализации, научные и источники и эмпирические данные.
Цель и основные задачи исследования. Основной целью исследования является разработка научно обоснованных рекомендаций и предложений по развитию теории юридической ответственности, совершенствованию законодательства в области строительства и практики его реализации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
. анализ особенностей применения теории юридической ответственности в области строительства;
|
|
|
. выявление особенностей юридической ответственности в области строительства;
. уточнение содержания признаков составов правонарушений в строительстве;
. осуществление оценки качества правовых основ пресечения уполномоченными органами правонарушений в строительстве;
. уточнение предмета доказывания и видов доказательств по делам о правонарушениях в строительстве;
. выявление позитивных и негативных составляющих практики применения КоАП РФ и законодательства субъектов Российской Федерации о правонарушениях в строительстве;
. разработка предложений по совершенствованию законодательства, в том числе законодательства об ответственности за правонарушения, ведомственных нормативно-правовых актов, практики их реализации.
Субъекты юридической ответственности в сфере строительства и виды ответственности, применяемые к ним
Физические лица - субъекты юридической ответственности в сфере строительства
При рассмотрении вопроса об ответственности физических лиц в сфере строительства следует принять во внимание наличие двух основных категорий субъектов юридической ответственности:
собственно физические лица: осуществляющие индивидуальное строительство; не имеющие отношения к строительной деятельности, но нарушающие градостроительное законодательство;
должностные лица: работники юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в строительстве; служащие органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере строительства; служащие органов местного самоуправления.
В случае нарушения законодательства о градостроительной деятельности в зависимости от тяжести и характера проступка виновные в его совершении лица несут различную ответственность, установленную нормами законов различной отраслевой принадлежности. Так, дисциплинарная ответственность наступает в случае совершения работником дисциплинарных проступков в области градостроительной деятельности на основании ТК РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников. Привлечение к административной ответственности осуществляется на основании КоАП РФ, а к уголовной - УК РФ. Основные положения об имущественной ответственности содержатся в ГК РФ. В отдельных случаях правовое регулирование осуществляется на основании иных нормативных правовых актов. В основном, это подзаконные акты, например, Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. №702 «Об утверждении правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности».
|
|
|
Рассмотрим отдельно каждый из названных видов ответственности.
Нарушение работником трудовой дисциплины, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей, является дисциплинарным проступком. От деяний, влекущих наступление иных видов ответственности, оно отличается меньшей степенью общественной опасности. В ст. 192 ТК РФ предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение. Перечень дисциплинарных проступков (в отличии от административных) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность за градостроительные правонарушения может применяться только к тем категориям работников, в чьи трудовые функции входит соблюдение и исполнение норм градостроительного права. Поэтому привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает нормы и трудового и градостроительного права.
Порядок применения дисциплинарных взысканий. В соответствии со ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение в течение двух рабочих дней работодатель составляет соответствующий акт с указанием присутствующих при этом свидетелей.
Анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет выделить группу «градостроительных» административных правонарушений и группу «смежных с градостроительными» правонарушений. К числу первых следует отнести следующие составы: ст. 9.4 (Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства); ст. 9.5 (Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию); ст. 9.5.1 (Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ). Эти нормы непосредственно касаются градостроительной деятельности.
|
|
|
Кроме этого КоАП РФ содержит ряд положений, устанавливающих ответственность за правонарушения, смежные с градостроительными:
а) в ст. 7.14 предусмотрено, что проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет наложение административного штрафа;
б) ст. 7.4 содержит последствия самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых. Застройка площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а также необеспечение требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц;
в) ст. 8.1 предусматривает, что несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц;
г) ст. 9.1 в качестве правовых последствий нарушения требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа.
Особого внимания заслуживает ст. 14.28 КоАП РФ, устанавливающая последствия нарушений требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.
. По применению данных норм формируется судебная практика. Так, постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 3 сентября 2008 г. №А43-4383/2008-9-1 было установлено, что по заявлению Инспекции государственного строительного надзора Арбитражным судом Нижегородской области ООО было привлечено к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей. ООО не согласилось с принятыми в отношении него судебными актами. Проверив доводы общества, суд установил, что право собственности на здание зарегистрировано за ООО; оно же является застройщиком при возведении пристроя к нему. В пристроенном помещении функционирует мини-химчистка, установлены автоматические стиральные машины, машины химической чистки, гладильные столы. Обслуживающий персонал занят на своих рабочих местах. Данный объект капитального строительства эксплуатируется без оформления в установленном ГрадК РФ порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
|
|
|
Согласно ч.ч. 1,2 ст. 55 ГрадК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в орган, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, в отношении которых предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. По результатам проведенной проверки составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений.
В силу ст. 58 ГрадК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Факты осуществления ООО реконструкции объекта капитального строительства (сооружения под химчистку) и его эксплуатации Обществом без оформления в установленном ГрадК РФ порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию суды установили на основе исследования имеющихся в деле доказательств и подтверждены материалами дела. Предписание о представлении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию Общество не исполнило. Данное предписание в установленном законом порядке не оспорено и не признано недействительным. Таким образом, ООО как застройщик, осуществивший реконструкцию объекта капитального строительства, является субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена в части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом закон субъекта РФ может предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. №1693-ОД предусматривает административные наказания за нарушение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений (ст. 7.1); нарушение установленного режима использования земель (ст. 7.2); нарушение ограничений (обременений) пользования земельным участком и публичных сервитутов (ст. 7.3); нарушение требований нормативных документов в сфере градостроительства (ст. 7.4) и т.д.
Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области дополняет федеральный закон (например, в части ответственности за нарушение правил землепользования и застройки). Поскольку данные нормы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ, порождая необходимые права и обязанности.
Региональная правоприменительная практика свидетельствует о том, что органы власти субъектов РФ иногда выходят за рамки своих полномочий. Так, 22 августа 2007 г. СК по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации вынесла определение по делу №47-Г07-17, которое касалось обжалования статей 21.1, 23, 24 Закона Оренбургской области. Данный закон устанавливал административную ответственность за нарушение правил подготовки и проведения земляных, строительных и дорожных работ, работ по реконструкции и ремонту инженерных коммуникаций в городах и других населенных пунктах, установленных органами местного самоуправления, в том числе нарушение промежуточных сроков их выполнения, проведения работ после окончания срока действия разрешения, производство, размещение объектов и сооружений над подземными коммуникациями и в пределах защитных зон, невосстановление после завершения работ благоустройства территории, объекта недвижимости, объекта благоустройства, если иное не предусмотрено градостроительной документацией, несвоевременная ликвидация дефекта дорожного покрытия, связанная с производством разрытии; за повторное в течение года совершение вышеуказанных нарушений; за невыполнение установленных требований по сохранению архитектурного облика зданий и сооружений в населенных пунктах и за нарушение правил застройки городов и других населенных пунктов, установленных органами местного самоуправления. Ко всему прочему ст. 29 была установлена административная ответственность за самовольное перекрытие проезжей части дорог, тротуаров посредством установки железобетонных блоков и иных сооружений.
Между тем, нормами ст. 9.4 КоАП РФ уже установлена административная ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Нормами п. 1.5 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года №1090, установлено, что запрещается загораживать дороги. Таким образом, действия по самовольному перекрытию проезжей части дорог и тротуаров образуют состав правонарушения, за которое предусмотрена ответственность по ст. 19.1 КоАП РФ. При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что установление законом субъекта Российской Федерации административной ответственности за такие же действия, за которые предусмотрена административная ответственность КоАП РФ, противоречит пункту 5 ст. 4.1 КоАП РФ.
Уголовная ответственность возникает в соответствии с УК РФ, предусматривающим несколько составов преступлений, имеющих отношение к градостроительной деятельности. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение норм экологической, строительной или промышленной безопасности. В их числе:
а) нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды;
б) нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба (ст. 216 УК РФ). Крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 500000 рублей.
в) нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия (ст. 246 УК РФ).
г) нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, повлекшие причинение значительного ущерба.
Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ.
Гражданское право (как, впрочем, и уголовное или административное право) не выражает сущности градостроительных отношений, поскольку их предметы и методы правового регулирования, объекты правовой охраны качественно различны. Гражданско-правовая ответственность применима в сфере градорегулирования, но только в тех правоотношениях, в недрах которых она возникает. Гражданско-правовая ответственность - один из видов юридической ответственности, заключающийся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Гражданско-правовая ответственность представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить нарушенное положение. В сфере градорегулирования инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях.
Во-первых, это признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (статьи 166, 168) и иных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому будет признана недействительной сделка по предоставлению для строительства из государственной или муниципальной собственности земельного участка, ограниченного либо изъятого из гражданского оборота (ст. 27 ЗК РФ). Соответственно наступят последствия, указанные в ст. 167 ГК РФ - двусторонняя реституция, то есть возврат обеими сторонами всего полученного ими по сделке.
Во-вторых, возможно возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений. В первую очередь, речь идет о договорах строительного подряда, регламентирующих порядок возведения строительного объекта. ГрадК РФ во многих статьях упоминает о требованиях, предъявляемых к лицам, осуществляющих строительство. Кроме того, согласно ст. 754 ГК РФ, подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе таких, как производственная мощность предприятия.
Однако в градостроительном праве ведущее место занимает все-таки третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений. В этом случае убытки возмещаются по самому факту совершения правонарушения.
ГК РФ специально регулирует вопрос о правовом положении самовольной постройки. Согласно ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности, и не вправе ей распоряжаться - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка по общему правилу подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Право собственности на нее может быть признано судом либо в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
|
|
|
