 |
Правовые основы функционирования саморегулируемых организаций (СРО) в строительстве
|
|
|
|
С января 2009 года отменено лицензирование в строительстве, а действие ранее выданных строительных лицензий прекращается с 1 января 2010 года (ст. 32 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»; п. 61 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 года №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Несмотря на многочисленные слухи о продлении сроков лицензирования, сколь-нибудь реальные предпосылки к этому отсутствуют. Более того, полным ходом идет процесс создания саморегулируемых организаций строителей, проектировщиков и изыскателей как на региональном, так и на межрегиональном уровне, принимаются подзаконные акты, необходимые для выполнения требований законодательства о саморегулируемых организациях в строительной сфере.
Правовое регулирование создания и деятельности таких организаций в строительстве опирается на четыре основных федеральных закона:
. Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Закон об НКО);
. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (Закон о СРО);
. Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ);
. Федеральный закон от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» (Закон о техрегулировании).
Первые три закона непосредственно регламентируют отношения по поводу создания и деятельности саморегулируемых организаций вообще и в строительной сфере в частности, а последний устанавливает правила стандартизации, в том числе для СРО. Именно подготовка и утверждение стандартов деятельности членов СРО и контроль за соблюдением их требований составляют согласно Закону о СРО основное содержание деятельности саморегулируемых организаций. Именно с развитием системы стандартизации и контроля на уровне строительных СРО связывают дальнейшую возможность замещения государственной экспертизы и контроля в строительной сфере экспертизой и контролем СРО.
|
|
|
Жизнь строительной СРО начинается с создания некоммерческого партнерства (НП) - именно эту форму некоммерческой организации избрал ГрК РФ для саморегулируемых организаций. Причем неважно, как давно существует такое партнерство - ведь многие объединения участников строительного рынка образованы не вчера. Правда, среди ранее созданных объединений преобладают организации в форме ассоциаций (союзов) организаций строительной отрасли, НП встречаются значительно реже. Но и это преодолимо. В связи с изменениями Закона об НКО, внесенными Федеральным законом от 22 июля 2008 года №148-ФЗ, ассоциации (союзы) получили возможность преобразоваться в некоммерческие партнерства.
Следует обратить внимание на то, что сразу создать строительную СРО нельзя, ибо СРО - это не организационно-правовая форма, а статус, который присваивается уже существующей организации при условии выполнения ею установленных законом требований. Статус СРО в строительной сфере может получить только некоммерческое партнерство.
Создание НП осуществляется в соответствии с Законом об НКО: НП возникает в результате либо его учреждения, либо реорганизации другого юридического лица. Учредителями партнерства выступают физические и (или) юридические лица, причем совсем необязательно лица, занимающиеся строительством, проектированием или изысканиями. Так что создает НП любая инициативная группа, что в дальнейшем никак не влияет на возможность приобретения партнерством статуса саморегулируемой организации, зато существенно облегчает процедуру подготовки документов для государственной регистрации НП.
|
|
|
Учредительными документами НП являются устав или устав и учредительный договор партнерства. Устав должен соответствовать требованиям Закона об НКО, а все особенности, свойственные СРО, следует сформулировать в уставе применительно к периоду с момента приобретения НП статуса СРО и до момента его прекращения.
ГрК РФ предписывает иметь в уставе организации указание на один из трех типов строительных СРО, то есть в уставе НП следует указать, на какой тип СРО - строителей, проектировщиков или изыскателей - ориентировано партнерство, иначе организации может быть отказано во внесении ее в реестр строительных СРО.
Некоммерческое партнерство в статусе СРО существенно ограничено в правах по сравнению с НП без такого статуса: СРО не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, учреждать и становиться участником хозяйственных обществ и товариществ, осуществляющих деятельность, являющуюся предметом саморегулирования.
СРО запрещается не вообще учреждать хозяйственные общества и товарищества, а только те, которые будут осуществлять определенный вид деятельности. Поэтому учредить ООО, которое будет вести издательскую деятельность, СРО вправе. Более того, если СРО осуществляет саморегулирование среди строителей, то ничто не препятствует ей стать участником хозяйственного общества, занимающегося подготовкой проектной документации. Поэтому не надо торопиться и записывать в уставе НП категорический запрет на все виды его участия в коммерческих организациях.
Довольно сложен для устава НП, создаваемого под цели строительной СРО, вопрос о членстве в организации. Членство в СРО, как и в любой другой некоммерческой организации, добровольное. Однако в силу того, что СРО ориентирована на выполнение определенной публичной функции, то есть членство в ней служит условием допуска к занятию определенным видом предпринимательской деятельности, условия приема и исключения из членов СРО, в отличие от НП, имеют черты публичности, которые выражаются в законодательно установленном для СРО запрете на истребование у кандидатов в ее члены каких-либо документов помимо упомянутых в ч. 2 ст. 556 ГрК РФ; в четко очерченном той же статьей перечне причин, по которым СРО может отказать кандидату в приеме в члены СРО и выдаче свидетельства о допуске; в исчерпывающем, и в то же время детальном, перечне оснований для исключения члена из партнерства (ст. 557 ГрК РФ).
|
|
|
Обязательное условие получения статуса СРО в сфере строительства - наличие сформированного в соответствии с требованиями законодательства компенсационного фонда. Именно создание такого фонда рассматривается как один из инструментов обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед третьими лицами в случае причинения ими вреда вследствие недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Создание компенсационного фонда по правилам, установленным для СРО, в обычном НП было бы невозможно хотя бы уже потому, что, как и большинство юридических лиц, партнерство не несет ответственности по обязательствам своих членов (ст. 8 Закона об НКО). Между тем денежные средства, передаваемые членами партнерства в компенсационный фонд, хотя и становятся собственностью партнерства, но предназначены не для его нужд, а для обеспечения имущественной ответственности членов партнерства перед третьими лицами.
Ввиду прямого указания в Законе о СРО и ГрК РФ на особый правовой режим средств компенсационного фонда он не вызывает вопросов в том случае, когда НП уже приобрело статус СРО. Однако, как следует из ст. 554 ГрК РФ, компенсационный фонд должен быть сформирован до того, как организация обратится в орган надзора за приобретением статуса СРО.
В процессе деятельности СРО ее компенсационный фонд может не только пополняться за счет доходов от размещения средств в доходные активы, но и расходоваться в случаях, когда наступает субсидиарная ответственность СРО за действия ее членов. Если в результате осуществления выплат из компенсационного фонда его размер становится ниже минимально допустимого в соответствии с учредительными документами СРО, члены СРО обязаны восполнить недостающую сумму в течение двух месяцев. Важно, что данная обязанность - общая для всех членов СРО, а не только для причинителя вреда, по чьей вине снизился размер компенсационного фонда. Поэтому порядок внесения членами СРО дополнительных взносов в компенсационный фонд должен быть установлен документами СРО. Кстати, дифференцированный подход к определению размеров взносов в компенсационный фонд, если его не удается реализовать на этапе формирования компенсационного фонда, может быть применен в случае необходимости его восполнения, то есть при вступлении в члены СРО размер взноса устанавливается равным для всех кандидатов, а при необходимости довнесения средств в компенсационный фонд в случае снижения его размера ниже минимально допустимого к определению размера дополнительного взноса каждого члена подходят дифференцированно.
|
|
|
Содержание деятельности строительной СРО заключается в разработке и утверждении документов, направленных на регулирование деятельности ее членов. Перечень документов, которые должна и может разрабатывать строительная СРО, определен ст. 555 ГрК РФ. К обязательным документам СРО, то есть таким, без которых НП не получит статус СРО, относятся; требования к выдаче свидетельств о допуске; правила контроля в области саморегулирования; дисциплинарный регламент, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия, применяемых к членам СРО.
Согласно определению п. 2 ч. 1 ст. 555 ГрК РФ правила контроля СРО не распространяются на требования технических регламентов. Контроль за выполнением организациями строительной сферы требований технических регламентов осуществляет уполномоченный государственный орган. Зато дисциплинарное взыскание за нарушение требований технических регламентов применяет к своему члену именно СРО в соответствии с утвержденной ею системой мер дисциплинарного воздействия на таких нарушителей.
К положительным сторонам ГрК РФ следует отнести конкретизацию и разграничение понятий «стандарты СРО» и «правила саморегулирования». В отличие от Закона о СРО, который содержит только общие требования к данным документам, не проводя между ними никаких различий, Кодекс четко отделил требования к выполнению работ, а также их результатам и системе контроля за выполнением таких работ, вытекающие из законодательства о техническом регулировании, от иных требований к предпринимательской деятельности участников строительного рынка. Тем самым ГрК РФ устранил всякие сомнения в том, что стандарты СРО должны отвечать требованиям стандартизации на территории Российской Федерации, установленным Законом о техрегулировании, в терминологии которого стандарты СРО - это стандарты организации.
|
|
|
Поскольку СРО в строительной сфере призваны выполнять публичную функцию, вполне обоснованно желание законодателя ограничить СРО в возможности разработки и утверждения обязательных требований к ее членам за исключением тех, которые поименованы в законе. Однако, как представляется, принцип этот реализован в ГрК РФ непоследовательно (ч. 3 ст. 555 ГрК РФ). При отсутствии исчерпывающего перечня требований, которые могут содержаться в правилах саморегулирования, применение ч. 3 ст. 555 ГрК РФ представляется весьма затруднительным.
СРО, в отличие от иных организаций, несут имущественную ответственность за действия своих членов. Ответственность эта не безгранична и наступает только в строго определенных законом случаях (ст. 60 ГрК РФ) при одновременном выполнении ряда условий:
· произошло причинение вреда вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по капитальному ремонту, реконструкции, строительству;
· лицо, причинившее вред, имело на момент выполнения таких работ свидетельство о допуске к ним, выданное саморегулируемой организацией;
· причинитель вреда по каким-либо причинам не возместил нанесенный вред самостоятельно.
СРО отвечает за своих членов только средствами компенсационного фонда. Если таких средств недостаточно для возмещения вреда, за причинителем вреда сохраняется обязанность по его возмещению в оставшейся части, если только он не будет покрыт за счет средств федерального или регионального бюджета.
Исключение составляет случай, когда у члена СРО, причинившего вред, имеется договор страхования гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков выполняемых им работ. Тогда возмещение вреда осуществляется, в первую очередь, за счет средств, выплачиваемых страховой компанией. И только если таких средств недостаточно, а сам причинитель вреда по каким-либо причинам не возместил вред, наступает субсидиарная ответственность саморегулируемой организации.
Саморегулируемая организация вправе обязать своих членов осуществлять страхование гражданской ответственности, направленное на снижение пределов ответственности СРО за своих членов. Данное требование должно быть установлено правилами СРО, где следует определить не только саму обязанность страхования членами СРО их гражданской ответственности, но и требования к параметрам такого страхования - организации страховщика, пределы страховых сумм и т.п.
Саморегулирование в строительном комплексе с точки зрения устойчивого развития отрасли обусловлено необходимостью достижения организационно-экономического эффекта.
Строительный комплекс играет значительную роль в социально - экономическом развитии любой страны, являясь важным фактором ее стабильности. По уровню его развития судят о способности экономики страны быть устойчивой в меняющейся экономической обстановке. В этой связи весьма актуальными представляются данные Федеральной службы государственной статистики: объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство», в 2010 г. составил 3347,9 млрд. руб., или 102,0% к уровню предыдущего года.
Действительно, для всех экономически развитых стран мира, включая и Россию, характерна пропорция, когда 6-14% трудоспособного населения заняты в данной сфере деятельности, при этом они создают 8-19% валового внутреннего продукта. Для взаимодействия с органами власти необходима компетентность, позволяющая соблюдать необходимый уровень отраслевых стандартов и приводящая к созданию репутации, которая позволила бы государственным органам еще больше снизить степень регулирования отрасли и содействовать развитию саморегулируемых инициатив.
Принципы деятельности саморегулируемых организаций на рынке:
саморегулирование всегда осуществляется в рамках действующего законодательства и является легитимным;
саморегулирование может фактически замещать государственное регулирование в определенных сферах;
нормы саморегулирования могут дополнять и конкретизировать действующие организационно-экономические отношения, закрепленные законодательно;
нормы саморегулирования могут ужесточать требования к участникам рынка по сравнению с требованиями, установленными в законах.
Репутация организации саморегулирования, прежде всего, представляет собой результат ее положительной деятельности на рынке, а приобрести данный результат помогает ее компетентность.
Формирование и поддержание успешной деятельности строительной организации в современных условиях рыночной экономики напрямую зависит от эффективности управления организацией, которое должно обеспечивать поддержание, развитие потенциала организации, его трансформацию в конкурентные преимущества.
Устойчивость хозяйственной системы в общем смысле представляет собой свойство данной системы сохранять свою целостность и стабильность относительно заданного вектора развития в долгосрочной перспективе в условиях изменчивой внешней среды.
Неопределенность внешней среды предприятия обусловливает неустойчивость параметров его функционирования: ресурсов, технологий, производственного процесса, сбыта и общей эффективности функционирования.
Государственная политика в отношении развития строительного комплекса может быть эффективной только при условии, если она совпадает с идеологией и мотивами самих субъектов либо наоборот. Важную роль в системе идеологических институтов играют нормы и правила административной и деловой этики, формирование принципов доверительного отношения и добросовестного соблюдения правил.
Как показывает исследование, особенности саморегулирования в строительной сфере экономики необходимостью достижения организационно-экономического эффекта, который имеет, как основные, социальную, экономическую, экологическую и институциональную составляющие. Организационно-экономический эффект саморегулирования зависит от производственного потенциала строительной сферы экономики, который обусловлен совокупным состоянием средств труда, современностью основных фондов, их износом, технологической оснащенностью, прогрессивностью предметов труда, состоянием трудовых ресурсов, их возможностью обеспечивать нужную производительность и т.д.
Саморегулируемая организация - это продукт интеграции субъектов бизнеса. Саморегулирование есть управленческий процесс, основанный на некоем механизме. В экономической теории понятие «механизм» используется в сочетании со словами «экономический», «хозяйственный», «организационный» и др. При этом эти понятия ассоциируются с управлением. Следовательно, при использовании понятия «механизм» предполагается создание такой системы (экономической, хозяйственной, организационной), которая обеспечивает постоянное управляющее воздействие, направленное на обеспечение устойчивого развития результатов деятельности строительного комплекса.
Экономический эффект от реализации управленческих изменений саморегулируемой организации как совокупности субъектов может иметь как прямой, так и косвенный характер. Концептуальной основой моделирования системы саморегулирования в строительной сфере экономики является то, что в процессе развития функциональной экономической системы системообразующим фактором является достижение цели - конкретного конечного состояния или желаемого результата.
Содержание ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в условиях саморегулирования в строительстве
Деятельность СРО в строительстве регулируется Федеральным законом от 01.12.2007 №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и ГрК РФ. Действующее законодательство предусматривает два способа обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами:
· формирование компенсационного фонда;
· создание системы личного и (или) коллективного страхования.
Формирование компенсационного фонда является обязательным условием для некоммерческого партнерства, стремящегося получить статус СРО в строительстве. Систему личного и (или) коллективного страхования членов СРО можно и не создавать, но в этом случае размер взноса в компенсационный фонд СРО в строительстве составит 1 млн. рублей. В случае если взнос в компенсационный фонд установлен в размере 300 тыс. рублей, СРО в строительстве обязана установить требование по страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
В настоящий момент все зарегистрированные СРО в строительстве устанавливают взнос в компенсационный фонд в размере 300 тыс. рублей и обязывают своих членов страховать их гражданскую ответственность, однако это делается не в целях более эффективного обеспечения имущественной ответственности участников строительной отрасли, а в целях снижения денежных затрат при вступлении в члены СРО и привлечения большего количества членов.
При создании первых СРО в строительстве размер страховой суммы составлял 700 тыс. рублей, но впоследствии многие СРО увеличили размер страховой суммы, дифференцировав ее в зависимости от количества видов работ, к которым членом СРО получено свидетельство о допуске, от объема строительно-монтажных работ члена СРО или его выручки за прошлые годы. Такая дифференциация представляется вполне оправданной, но вызывает определенные сомнения в ее правомерности, так как явно нарушается принцип равноправия членов СРО. Указанное нарушение заключается в том, что все члены СРО имеют равные права, однако их обязанности различаются, в частности члены многих СРО обязаны страховать свою гражданскую ответственность на разные страховые суммы в зависимости от вышеперечисленных факторов.
Таким образом, сегодня СРО в строительстве используют оба способа обеспечения имущественной ответственности своих членов - формирование компенсационного фонда и страхование гражданской ответственности.
В соответствии с ч. 3 ст. 60 ГрК РФ возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, осуществляется лицом, выполнившим такие работы, при этом указанный вред возмещается за счет средств, полученных по договору страхования, и за счет средств лица, выполнившего такие работы. СРО несет субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда в отношении лица, которое на момент выполнения таких работ имело свидетельство о допуске, выданное этой СРО. Субсидиарная ответственность СРО ограничивается в пределах средств компенсационного фонда. При этом субсидиарная ответственность СРО наступает только при наличии следующих условий:
· для возмещения указанного вреда недостаточно средств, полученных по договору страхования ответственности;
· лицо, выполнившее работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, отказалось удовлетворить требование о возмещении вреда либо заказчик или третье лицо не получили от него в разумный срок ответ на предъявленное требование о возмещении вреда.
Учитывая реалии российской строительной отрасли нельзя отрицать, что вероятна ситуация, при которой у члена СРО, недостатки работ которого привели к причинению вреда, просто не хватит денежных средств для возмещения такого вреда или член СРО не захочет возмещать такой вред, а страховая сумма по договору страхования гражданской ответственности не покроет размер причиненного вреда. Также можно спрогнозировать ситуацию, когда строительная организация - член СРО заявит о своем банкротстве до выплаты возмещения за причиненный вред. К этому строительную организацию могут подтолкнуть следующие обстоятельства:
· нежелание собственников строительной организации возмещать причиненный вред;
· «ненадежная» деловая репутация, которую заработает себе строительная организация вследствие причиненного вреда;
· возможное исключение из членов СРО и как следствие такого исключения лишение возможности осуществлять строительную деятельность.
Итак, возникновение субсидиарной ответственности СРО в строительстве за причинение вреда ее членами вполне реально. В случае возникновения вышеописанных ситуаций и проявляются самые интересные особенности механизма ответственности СРО и ее членов. СРО в строительстве для возмещения вреда придется использовать средства компенсационного фонда. Более того, в соответствии с ч. 5 ст. 55.16 ГрК РФ в случае осуществления выплат из средств компенсационного фонда СРО при причинении вреда член СРО или ее бывший член, по вине которого был причинен вред, а также иные члены СРО должны внести взносы в компенсационный фонд в целях увеличения размера такого фонда до размера, установленного уставом СРО, но не ниже определяемого в соответствии с Кодексом минимального размера компенсационного фонда в срок не более чем два месяца со дня осуществления указанных выплат.
Получается, члены СРО обязаны возместить вред, который был причинен не по их вине, и возникновение такого риска невозможно полностью исключить.
Однако существуют законодательно установленные способы минимизации указанного риска. В частности, ГрК РФ:
· устанавливает минимально необходимые требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (требования к количеству работников кандидата в члены СРО, их образованию и стажу, к периодичности повышения квалификации работниками кандидата в члены СРО);
· дает СРО в строительстве право устанавливать дополнительные требования (например, требования к необходимому имуществу, требования к предварительной проверке квалификации работников кандидата в члены СРО и иные) или ужесточать требования, установленные ГрК РФ.
Большинство СРО в строительстве сегодня не пользуются указанным правом, а выдают свидетельства о допуске на основании минимально необходимых требований, установленных ГрК РФ, хотя ужесточением указанных требований СРО в строительстве могли бы снизить вероятность наступления риска причинения вреда своими членами, а также собственный риск возникновения субсидиарной ответственности в связи с причинением вреда членами СРО.
Хотелось бы отметить, что в ГрК РФ имеются положения, которые не только не уменьшают, но даже увеличивают риск возникновения субсидиарной ответственности СРО в связи с причинением вреда ее членами. Так, Кодекс устанавливает перечень документов, которые подает организация для приема в члены СРО. Указанных документов явно не хватает для полной и адекватной оценки кандидата в члены СРО в строительстве. Цель законодателей в данном случае понятна - снизить административные и коррупционные барьеры для вступления в СРО и получения свидетельства о допуске к работам, но в данном случае необходимо стоять на страже интересов не только кандидатов в члены СРО, но и действующих членов и самой СРО в строительстве. К тому же многие СРО в строительстве самостоятельно устанавливают более широкий перечень документов для приема в свои члены, но это прямо противоречит ГрК РФ.
В связи с отменой лицензирования строительства и проектирования зданий и сооружений, работы по созданию или капитальному ремонту которых затрагивают конструктивные характеристики этих строений, и передачей отдельных государственных полномочий в этой области негосударственным организациям, в частности передачи саморегулируемым организациям права выдавать (вместо лицензии) допуск к соответствующим видам работ, потребовалась правовая охрана данных нововведений.
В связи с этим Федеральным законом от 22.07.2008 №148-ФЗ КоАП РФ был дополнен ст. 9.5.1 «Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ».
Нетрудно проследить логику законодателя, который допускает возможность административного приостановления строительной деятельности (ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ) по решению суда, в случае, если лицом, привлеченным к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ, не были устранены нарушения, указанные контрольно-надзорным органом в результате проверки.
Следует отметить, что субъекты административных правонарушений, не выполняющие в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный строительный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства могут быть привлечены решением контрольного (надзорного) органа к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ. Применение данной нормы на практике способствует обеспечению законности и правопорядка, реализует охранительные начала административно-правовой нормы в сфере государственного управления.
Интересным для квалификации представляется объект общественных отношений, защищаемых в рамках административно-правовой охраны по ст. 9.13 КоАП РФ «Уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур».
Непосредственным объектом данного правонарушения являются общественные отношения по социальной защите инвалидов в Российской Федерации, поскольку доступность для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур относится к мерам государственной социальной поддержки этой категории граждан. Родовым объектом правонарушений в сфере строительства выступают общественные отношения, связанные с порядком осуществления строительной или проектировочной деятельности. Так, планировка и застройка муниципальных образований, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий без приспособления данных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами согласно нормам Градостроительного кодекса РФ не допускаются.
Отличен по непосредственному объекту от норм ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 состав правонарушения, предусмотренный ст. 9.2 КоАП РФ «Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений», поскольку в нем указывается в качестве непосредственного объекта нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения, к которым относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
Такие объекты ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ относит к особо опасным и технически сложным объектам.
Статья 9.4 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение требований проектной документации и нормативных документов по отношению ко всем остальным объектам капитального строительства.
Соответственно, при конкуренции составов между нормами ст. 9.4 КоАП РФ «Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства» и ст. 9.2 КоАП РФ «Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений» ответственность, если указанные правила нарушены в отношении гидротехнических сооружений, должна наступать по ст. 9.2 КоАП РФ.
Среди иных видов ответственности (помимо административной), которые могут быть применены к лицам, нарушившим законодательство о градостроительной деятельности, ст. 58 Градостроительного кодекса РФ называет дисциплинарную, имущественную и уголовную ответственность (критерием к разграничению указанных видов ответственности будет служить степень общественной опасности (вредоносности) деяния).
Помимо перечисленных, могут иметь место и иные административные правонарушения, связанные со строительством и проектированием. Их отличие от норм, сгруппированных в гл. 9 КоАП РФ «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике», заключается в объекте посягательства. Нормы гл. 9 КоАП РФ в основном направлены на охрану общественных отношений в сфере установленного порядка осуществления проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Иные составы административных правонарушений, так или иначе связанные с проектированием или строительной деятельностью, сформулированные в КоАП РФ, защищают от посягательств иной объект.
Так, ст. 7.4 КоАП РФ устанавливает наказание за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, т.е. застройку площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а также за необеспечение требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами. Статья 25 Закона РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» определяет, что застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются только с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного горного надзора. Следовательно, общим объектом административного правонарушения по ст. 7.4 КоАП РФ будут являться общественные отношения в области охраны собственности, непосредственным объектом - установленный порядок в сфере недропользования.
Статья 7.14 КоАП РФ закрепляет нормы об ответственности за проведение строительных и иных работ без разрешения, которое выдается Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (в случае, если такое разрешение обязательно). Общим объектом посягательства по ст. 7.14 КоАП РФ будут являться общественные отношения в области охраны собственности, видовым - охрана прав собственности на объект культурного наследия, который может принадлежать РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию или частному лицу на праве собственности.
Статья 8.1 КоАП РФ устанавливает наказание за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Нормы данной статьи носят бланкетный характер и отсылают к ряду нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные требования в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды. Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений закреплены в п. 1 ст. 35 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому при осуществлении указанных видов деятельности должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации размещаемых объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Так, к примеру, согласно п. 1 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений должны осуществляться согласно утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды; запрещены строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также установлен запрет на изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (п. 1, 2 ст. 37 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
Статья 38 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений и сооружений
|
|
|
