Социальная природа государственного управления

Среди всех видов управления государственное управление за­нимает особое место. И это не случайно. Государственное управ­ление - это механизм реализации властных полномочий госу­дарства по руководству, организации и целенаправленному госу­дарственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и вос­питательных функций.

В научной и учебной литературе понятие «государственного управления» представлено в самых различных редакциях.

В учебнике Российской академии государственной службы «Система государственного и муниципального управления» госу­дарственное управление трактуется как «интеллектуально-инфор­мационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллекти­вов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества»

Профессор Атаманчук Г.В. представляет государственное управление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнеде­ятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или пре­образования. С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организован­ное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отно­шения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятель­ность людей, придающее объекту управления необходимую ди­намику и социально ориентированный характер.

Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти». Институт Всемирного банка государственное управление определяет как применение-использование политической вла­сти для контроля-регулирования внутригосударственных дел как способ осуществления власти в регулировании экономичес­ких и социальных ресурсов общества для их развития. Суть госу­дарственного управления видится в реализации потребностей и интересов общества, решении задач по обеспечению целостно­сти, суверенитета и безопасности страны, упорядочению повсед­невной жизни людей.

Обобщив представленные позиции, государственное управле­ние можно определить как целенаправленное, организующее и регу­лирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на об­щественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Государственное управление характеризуется многими отли­чительными чертами и только ему присущими признаками:

а) масштабностью, распространенностью управляющего воз­действия на все общество и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой междуна­родной политики. Только государственная власть регулирует все сферы жизнедеятельности общества. Все другие разновидности власти имеют территориально ограниченный, производный, ча­ще всего подчиненный характер.

Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, судьбы миллионов и каждого человека в отдельности. Причем речь не идет о мелочном вмешательстве в частную жизнь челове­ка или во внутрикорпоративные отношения. Нормальное демо­кратическое государство предоставляет обществу достаточно широкие свободы и возможности для принятия самостоятельных решений. Но оно не безразлично к «внешним контурам» жизне­деятельности общества и его подсистем, обеспечивающим ста­бильность, безопасность и целостность общества. Именно госу­дарство устанавливает «пределы» свободы граждан, нормативно определяет поведение людей и общества в целом;

б) властным характером. Государственное управление - это не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания, намерения и призывы, это, прежде всего, мотивированное, целенаправлен­ное, соответствующим образом стимулируемое, волевое, а в не­обходимых случаях - силовое принуждение. «Государство, - пи­сал в свое время М.Вебер, - есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (или считающееся ле­гитимным) насилие как средство».

Государственная власть отличается тем, что, во-первых, она носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть является государственной; во-вторых, эту власть от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; в-третьих, она едина, централизована и консолидирована: двух государственных властей быть не может; в-четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего че­рез судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, у нее для этого нет ни полномочий, ни средств, ни соответствующего инструментария; в-пятых, госу­дарственная власть объединяет и разделяет население по админи­стративно-территориальному и/или национально-территориаль­ному признаку. В результате, с одной стороны, формируется еди­ная государственная общность, а с другой - происходит диффе­ренциация единой территории и населения по конкретным тер­риториальным образованиям; в-шестых, государственная власть имеет свой механизм осуществления, реализуется специализиро­ванным государственным аппаратом; в-седьмых, только государ­ственная власть юридически уполномочена применять легализо­ванное легитимное принуждение. Для этого у государства име­ется специальный аппарат принуждения, соответствующие министерства, службы и агентства, инспекции, судебные и кон­трольно-надзорные органы, специально подготовленные кадры;

в) возможностью использования в своей управленческой дея­тельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, инфор­мационных, демографических и т.д. Государство помимо юриди­ческих, экономических, политико-идеологических и организа­ционных форм, широко использует специфические ресурсы уп­равленческой деятельности. Например, принуждение с помощью правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Государ­ство, и только государство обладает легитимным правом приме­нения насилия: уголовного наказания, административных, иму­щественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая автори­тетная социальная структура такими полномочиями не обладает.

В экстраординарных случаях государством могут запрещаться митинги, демонстрации, деятельность политических партий и т.д. Но при этом надо помнить, что ограничения, запреты, санкции и наказания, в принципе, мало несут конструктивно-со­зидательного. Тем не менее, без них нет и быть не может эффек­тивного управления;

г) государственное управление - это органическая целост­ность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются реальные возможности страны и общества. В свою очередь, госу­дарство, будучи сложным (по элементному составу и связям) и весьма многогранным (по функциям) социально-политичес­ким институтом, придает социальному управлению должную си­стемность, гарантирует его внутреннюю согласованность, целе­направленность и рациональность.

Характер субъектно-объектных отношений позволяет также определить государственное управление в широком и узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле - это управле­ние делами общества, которое осуществляет государство в целом. Это функция государственных органов всех ветвей власти плюс соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление ре­ализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах (видах) властной деятельности. По содержанию оно включает:

а) обеспечение оптимально возможного согласования и соче­тания различных групп интересов (общегосударственных, регио­нальных, классовых, корпоративных, личных);

б) определение приоритетных в данной конкретной истори­ческой социально-политической ситуации групп интересов;

в) выбор в соответствии с приоритетными интересами страте­гических целей, определение политического курса, основных сил и способов их осуществления;

г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных, интеллектуально-кадровых и других ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;

д) обеспечение внутренней и внешней безопасности общест­ва и государства.

Государственное управление в узком смысле - это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности. Государственное управле­ние в этом смысле носит четко выраженный организующий, ко­ординирующий и распорядительный характер.

Таким образом, государственное управление представляет со­бой практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность лю­дей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланирован­ного преобразования. Оно включает в себя целый ряд взаимосвя­занных элементов: анализ конкретной ситуации; прогнозирова­ние развития событий и процессов; целеполагание; разработку и принятие управленческих решений - стратегии и тактики ре­шения стоящих задач; материально-финансовое, информаци­онное, кадровое, правовое и др. обеспечение реализации этих решений; координацию и регулирование; мотивацию исполни­телей; организацию и контроль; оценку промежуточных и итого­вых результатов управления.