Вопрос 3. Система подзаконных нормативных правовых актов

Важным и наиболее многочисленным видом источников права в Рос­сийской Федерации являются подзаконные правовые акты по различным аспектам государственного управления (их еще обозначают как «текущие» правовые акты, исходя из того, что они зачастую носят временный харак­тер). Принятие и срок действия подобных актов обусловлены социально-экономической обстановкой в стране на данном конкретном этапе ее исто­рического развития. Обязательным условием их принятия является соот­ветствие действующим в стране законам.

Среди текущих правовых актов верховенство имеют нормативные указы Президента РФ. Они издаются при наличии пробелов в существующем законодательстве и утрачивают силу с принятием федеральных законов по соответствующим вопросам. В качестве примера можно привести Указ Пре­зидента РФ от 14 февраля 1996 г. (с изменениями от 25.07.2000 г.) № 199 «Об утверждении Временного положения о порядке наложения взыскания на имущество организаций»: принят в целях повышения ответственности хозяйственных товариществ и обществ, иных юридических лиц по своим обязательствам, обеспечения своевременной уплаты налоговых и других обя­зательных платежей, реального исполнения судебных актов о взыскании с организаций денежных средств, а также в связи с противоречием ст. 411 — 413 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР (в части обращения взыс­кания на основные и оборотные фонды и юридических лиц) ст. 56 части первой ГК РФ. Оговорен и срок действия этого Указа: до принятия феде­ральных законов, регламентирующих порядок исполнения решений об об­ращении взыскания на имущество организаций, и внесения соответствую­щих изменений в ГПК РСФСР.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Прези­дента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения (последние отличаются ненормативным характером). В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах Президента РФ как об основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 — о разрешении Кон­ституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ норматив­ных актов Президента РФ. А вот п. 3 ст. 90 Конституции РФ гласит: «Ука­зы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны проти­воречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» и ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение осно­вополагающего принципа российской правовой системы: принципа верхо­венства законов над иными правовыми актами.

По юридической силе указы Президента РФ подразделяются на норматив­ные и правоприменительные. Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобяза­тельный характер, а правоприменительные указы носят индивидуально-разо­вый характер и принимаются по конкретным вопросам управленческой дея­тельности (например, указ Президента РФ о назначении на должность какого-либо министра, о присвоении звания или награждении орденом и пр.).

Распоряжения Президента (как уже отмечено) ненормативны и прини­маются по различного рода оперативным вопросам государственного уп­равления (например, о создании всевозможного рода рабочих комиссий, о выделении средств из резервного фонда на те или иные нужды и пр.).

Следующую ступень в иерархии подзаконных нормативно-правовых актов как источников права в Российской Федерации занимают постановления Пра­вительства РФ, издаваемые им на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Напри­мер, Постановление Правительства РФ от 16 марта 1996 г. № 278, регла­ментирующее порядок ввоза в Россию и вывоза из нее наркотических средств, а также сильнодействующих и ядовитых веществ: принято на основании и во исполнение Федерального закона РФ «О наркотических средствах и психо­тропных веществах» и международных обязательств, вытекающих из конвен­ций ООН, участницей которых является Российская Федерация.

Постановления Правительства РФ можно охарактеризовать следующи­ми присущими им признаками:

1) отражение многопрофильности деятельности и межотраслевой ха­рактер;

2) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти в Рос­сийской Федерации;

3) прямая связь с законом и строгая подзаконность;

4) общеобязательность действия на всей территории России.

За правительственными постановлениями в череде источников права под­законного характера следуют ведомственные нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами и ведомствами Российской Федерации во ис­полнение положений и норм, содержащихся в федеральных законах, ука­зах Президента и правительственных постановлениях. По количественным параметрам ведомственные нормативно-правовые акты — это наиболее мно­гочисленный элемент в системе источников права.

Содержание ведомственных нормативных актов во многом определяется их формой. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с последующими изменениями и дополнениями) в насто­ящее время органы исполнительной власти издают: приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения. Издание нормативных пра­вовых актов в виде указаний, писем и телеграмм не допускается.

Наиболее распространенным видом ведомственных нормативно-право­вых актов является приказ. Приказами опосредуется различная по своему характеру деятельность, ими утверждаются, а тем самым и придается соот­ветствующая юридическая сила другим нормативно-правовым актам, ис­ходящим от того или иного министерства или ведомства.

В ведомственном нормотворчестве довольно широко применяется «вос­произведение» (повторение, дублирование) нормативных актов вышестоя­щего уровня. Такое дублирование представляется целесообразным лишь в случаях, когда нужно представить нормативные предписания с точки зрения их единой системы. В противном случае оно оказывает негативное влияние на правоприменительную практику, поскольку создает у нижестоящих органов (адресатов правовых актов) иллюзию того, что законы, указы Президен­та РФ и Правительства РФ начинают действовать не немедленно после при­нятия или с даты, указанной в них, а только после воспроизведения или указания о его применении «своим» министерством или ведомством.

Следует отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями) необходимым условием вступления в силу нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является их обязатель­ная государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ и официаль­ное опубликование в специально для этого предусмотренных изданиях. При этом нормативные акты, кроме актов и их отдельных положений, содержа­щих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфи­денциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном поряд­ке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Помимо приказов, положений и инструкций руководство министерств и ведомств Российской Федерации издает также всевозможные указания, информационные письма, телеграммы и пр. Эти документы издаются с целью разъяснения порядка применения тех или иных норм законодатель­ства, их единообразного применения территориальными органами, новых норм не содержат и, следовательно, в число источников права не входят.

Аналогичным образом (в строго иерархическом подчинении) строится и система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Самостоятельную группу нормативно-правовых актов образуют реше­ния, принимаемые представительными органами местного самоуправле­ния. Особенностью этих актов является их территориальная ограниченность и принятие только по вопросам, касающимся управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюд­жета, установления местных налогов и сборов и т.п. В то же время эти решения являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и органи­зациями независимо от их ведомственной принадлежности, а также долж­ностными лицами и гражданами.