Современная политико-территориальная структура России

 

2.1. Системы государственного управления как
элемент политико-территориальной структуры

 

Важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры обще­ства является государственное управление, как социальное управление. Государственное управле­ние может осуществляться в различ­ных формах территориальной организации и с помощью раз­личных меха­низмов: оно может выражаться в форме подчинения территориаль­ных ор­ганов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в команд­ном, не­посредственном распоряди­тельстве, предписаниях, запретах, чинов­ничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем норма­тивного регули­рования, координации действий, содействии и оказании помощи в опре­деленных направлениях деятельности и т.д. История России знала раз­личные формы территориальной ор­ганизации госу­дарственного управления. Государственное управление, характерное для совет­ского периода, во многом отторгается изменившимися усло­виями жизни обще­ства. Что потребо­вало изменения, как в системе вла­сти, так и в ха­рактере управления органами власти, перерас­пределе­ние полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Измене­ние коснулось как государственных органов власти, так и не госу­дарственного управле­ния. Например, из государ­ственной системы было вычленено местное са­моуправление.

Территориальное управление в современ­ной России осуществля­ется на трех уровнях: фе­деральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управ­ле­ние представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов фе­дерации и местного самоуправления по ру­ководству на данной территории. Основу государст­венного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами кон­ститу­ционного и административного права. Через эти органы власти осуще­ствляется активное влияние государства на экономические и со­ци­ально-культурные процессы. Органы государст­венной власти являются од­ним из кана­лов осуществления власти, кроме того, существует и дру­гой канал - органы самоуправления.

Тер­риториальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к насе­лению и управляемым территориям. Территори­аль­ное управление и организация территориаль­ной власти федератив­ного государства отождествляется с управление в административных гра­ницах ее субъектов и от­части местного самоуправления. Система местных ор­ганов государст­венной власти и орга­нов местного самоуправления строится в России в соответствии с по­литико-терри­ториальным и ад­министративно-территориальным устройст­вом.

Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатиче­ских, ис­торических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого со­четания общефе­деральных и различных региональных интересов. Терри­ториальное управление органами власти субъектов федерации и орга­нами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках го­сударственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою ор­ганизационно-пра­во­вую самостоятельность и распространяется только на подведомствен­ную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и феде­ральных органов исполнительной власти;

- конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодатель­ства субъектов Федера­ции, правовые акты их органов исполнитель­ной власти;

- правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]

Каждый государственный орган является составной ча­стью единой системы ор­ганов го­сударственной власти Российской Феде­рации (ст.5). В единую систему государ­ственных ор­га­нов согласно Консти­туции входят органы государствен­ной власти Российской Феде­рации и ее субъектов. Единство системы государст­венной власти Рос­сийской Федерации проявляется в раз­граничении предметов ведения и полномо­чий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Кон­сти­туции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Феде­рации равноправию субъек­тов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными пу­тями на договорной основе. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Госу­дарствен­ная власть в Российской Федерации осуществ­ляется на основе разделения на за­конодательную, исполни­тельную и судебную власть. Сферы их компе­тенции разделены и опреде­лены Кон­сти­туцией Российской Федерации и законодательством.

Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры нахо­дятся в ведении фе­дерального Центра. В образованных семи округах имеется институт полномочного представителя Прези­дента, в задачу которого входит информирование его о ситуации в ре­гионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их про­тиворечия Конституции и феде­ральным законам, международным обяза­тельствам или в случае наруше­ния прав и свобод чело­века. Еще одним фактором влияния Центра на ре­гионы является распределение финансо­вых ре­сурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъ­ектов Федера­ции.

Система управления отраслями и сферами в различных территори­альных аспектах интег­рируется Президентом Российской Федерации, ор­ганами власти Российской Федерации, орга­нами власти субъектов Феде­рации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Прави­тельство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функ­ции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности. Пре­зидент Российской Федерации, соблюдая Кон­ституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по ор­ганизации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъек­тов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными орга­нами. Например, выс­шим должностным ли­цом может быть президент, глава республики, председатель прави­тель­ства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых ра­ботают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполни­тель­ная власть на разных уровнях работает “в сис­теме”. То есть с опре­деленной административной субординацией и последовательностью при­нятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь при­нимаемые решения.

 

Законодательная власть

 

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации пра­вом собственной законодательной деятельно­сти, расширила их права в различных сферах дея­тельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования зако­нодательных органов государственной власти в тех из них, где они от­сутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и регио­наль­ные (субъектов фе­дерации) - это Федеральное Собрание РФ, зако­нода­тельные органы субъектов (народные собра­ния, государственные собра­ния, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их явля­ется то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются пред­ставительными органами). Решения законодательных органов явля­ются обязательными к исполнению всеми другими орга­нами соответст­вующего уровня, а также нижестоящими органами государственной вла­сти и ме­стного самоуправления. Их функции, прежде всего - право­творчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъ­ектов Федерации не могут противоречить федераль­ным за­коном, и при­оритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы орга­низации законодатель­ной власти на федеральном уровне. Законода­тель­ным органом на этом уровне является Феде­ральное Собрание - парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух па­латы. Хотя Конституция не оперирует понятиями “верхняя” и “нижняя” палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Фе­дерации, а нижняя - Государственная Дума. Совет Феде­рации пред­ставляет инте­ресы субъектов Федерации и состоит из глав исполни­тельной и законо­дательной власти субъектов. Государственная Дума является - основной законодательный орган страны (но не единствен­ный, в субъектах дей­ствуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой преда­ются на одобрение в Совет Федерации и на под­пись Президента.

В компетенцию законодательных органов субъектов Федерации вхо­дит принятие, измене­ние и дополнение законов. В большинстве случаев они обладают и правом контроля за их испол­нением, реже (Карелия) - правом их толкования. В тех республиках, где сущест­вует пост прези­дента, он обладает правом отлагательного вето при принятии законов. В некоторых республиках парламент вправе отре­шить президента от власти при определенных обстоятельствах. Зако­нода­тельные собрания иных субъектов Федерации также имеют права на принятие законов, своих ус­тавов и других нормативных актов, но ус­тавы их более осто­рожны в регламентации взаимоот­ношений с исполни­тельными органами. Но, например, Устав Иркутской области более ра­дика­лен, чем Устав Краснодарского края: он наделяет главу админи­страции правом подписи или воз­врата законов, за ним закреплено по­тенциальное право рос­пуска Собрания в определенных об­стоятельст­вах. Все эти различия оп­ределяются спецификой субъектов Федерации и устанавли­ваются в преде­лах Конституции самостоятельно, т.к. ст.73 гласит, что субъекты об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации.

 

Исполнительная власть

 

Основу государственного управления составляет разветвленная система исполнительной вла­сти. Действия исполнительной власти многоплановы, они направлены и на создание благо­приятных экономических, правовых и организацион­ных условий деятельности граждан, коммер­ческих и некоммерческих органи­заций, предпринимательства.

Органы исполнительной власти - это, прежде всего высший ор­ган исполнительной власти - Правительство РФ; другие феде­ральные ор­ганы исполнительной власти - министерства, государ­ствен­ные коми­теты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнитель­ной вла­сти субъ­ектов - президенты и главы администрации субъектов, их прави­тельства, министерства, государ­ственные комитеты и другие ве­дом­ства. Они составляют единую систему органов государствен­ной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнитель­ной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руково­дителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правитель­ства РФ назначается Президентом с согласия Государ­ствен­ной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и на­значает Председа­теля правительства Мордовии с согласия Государст­венного Собрания Республики Мордовии.

Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов федерации. По харак­теру полно­мочий они подразделяются на органы об­щей компетенции (ведующие многие отрас­лями исполнительной деятель­ности), и органы специаль­ной компетенции (ведующие отдель­ными от­раслями или сферами испол­нительной деятельности). К первым отно­сятся правитель­ство РФ и правительства субъектов, ко вторым - мини­стерства, государственные комитеты и дру­гие ведомства федерации и ее субъектов (например, министерство финансов РФ, министерство финансов Мордовии). Органы исполнительной власти специальной компетенции мо­гут подразде­ляться на органы отраслевые (руководящие отраслями, на­при­мер - Министерство культуры) и органы межотраслевого управления (например, Государственные комитеты). Формирование со­временной сис­темы управления предполагает преодоление ряда организационных сте­реотипов, сложившихся в советское время. Современному характеру взаимоотношений между органами го­сударственной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов противоречит конструкция “единой системы от­расле­вых министерств и ведомств”, основанная на жесткой централиза­ции и госу­дарственной собственности на средства производства. В на­стоя­щее время предприятия, а также социально-культурные учреждения в основном децентрализованы: во-первых, они дифференциро­ваны по фор­мам собственности; во-вторых, негосударственные предприятия, сохра­няя свою от­раслевую принадлежность, выведены из непосредственного подчи­нения государственных орга­нов; в-третьих, государственные пред­приятия и учреждения, сохраняя ведомственную принад­лежность, обрели доста­точную самостоятельность и не рассматриваются как звенья еди­ной от­раслевой системы жестко подчиненные вышестоящим отраслевым орга­нам. В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдель­ными элементами прямого управления, связанные с замещением руководите­лей, обеспечением выполнения законов, финансированием бюджетных ор­ганизаций. Но главное назначение отраслевых органов - координация и регулирование дея­тельности в соответствующих отраслях. В соответст­вии с этими началами формируются системы управления, объектами кото­рого являются уже не отдельные предпри­ятия, а круп­ные ком­плексы, в том числе и отраслевые. Например, управление про­мышленной политикой, государст­венным имуществом и т.д. Существуют такие органы на феде­ральном уровне и в субъектах Фе­дерации, т.е. федеральные органы имеют свои периферийные органы. Например, единая система Госкомстата России, Государственного та­моженного комитета и т.д. При этом они формируются по тем предме­там, которые отнесены к федеральному веде­нию.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ве­дения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Это вытекает из ст.71 Конституции РФ: ключевые вопросы го­сударственного, экономического, экологического, социального, куль­тур­ного и национального развития государства; регулирование и защита прав и свобод человека; управление федеральной собственно­стью; ус­тановление правовых основ единого рынка; финан­совое, ва­лютное, кре­дитное, таможенное регулирование, денежная эмиссии; ус­тановление основ ценовой политики; разработка и исполнение феде­рального бюд­жета; руководство федеральными энергетическими и ком­муникационными системами; обеспечение обороны и безопасности страны.

К совместному ведению органов исполнительной власти Россий­ской Федерации и ее субъ­ектов отнесены вопросы, решение которых должно учитывать как общероссийские, так и регио­нальные интересы субъектов Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и рас­поряже­ния землей, природными ресурсами, общие вопросы образо­вания, науки, культуры, здра­воохранения, социальной защиты, охраны окружающей среды, координация международных от­ношений и внешнеэко­номической деятельности и т.д.

Конституцией закреплена за субъектами Российской Федерации “вся полнота государст­венной власти” вне пределов ведения Россий­ской Фе­дерации и совместного ведения. Предметы ведения не конкре­тизируются в Конституции, они устанавливаются в настоящее время на дого­ворной основе.

 

Судебная власть

 

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осущест­вляется только су­дом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судеб­ная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низо­вых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заклю­чается в обеспечении гос­подства права. Судебная система устанавли­вается Конституцией Российской Федерации и феде­ральным конституци­онным за­коном. Существует конституционное, гражданское, уголовное и админи­стративное судопроизводство. Органы судебной власти - Кон­ституцион­ный Суд Россий­ской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие фе­деральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия обра­зуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регио­нах подчи­няются соответствующим федеральным органам. Даже финансиро­ва­ние судов всех уровней осуществляется только из феде­рального бюд­жета. Но в отличие от исполнительной власти, ор­ганы су­дебной вла­сти в сфере осуществления правосудия работают в автоном­ном ре­жиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи не­сменяемы. [7, с.443]

По своему статусу к федеральным судам относятся Конституцион­ный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Фе­дерации. Согласно ст.5 Консти­туции Российской Федерации свое законодательство имеют: рес­пуб­лики, края, области, города федерального значения, автономные об­ласти и автономные ок­руга. На этом уровне возможно образование так называе­мых местных судов, которые руково­дствуются не только феде­ральными законами, но и региональными. Возможны мировые и ок­ружные суды, дей­ствующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока со­храняется ныне действующая судебная система: Верхов­ный Суд Рос­сийской Федерации, Вер­ховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автоном­ных об­ластей и ав­тономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено обра­зование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом. [8, c.95]

Особую группу государственных органов, не относящихся к выше­перечисленным, состав­ляют органы прокуратуры. Они осуществляют над­зор за исполнением законов в сфере государст­венного управления, эко­номической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Гене­ральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с со­гласия Совета Федера­ции. Все правоохранительные органы в ре­гионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

В последнее время появились и другие государственные органы, осуществляющие кон­трольно-надзорные функции. К ним относят Государственную налоговую службу, Федеральный горны и промышленный надзор и т.д. Появление в Российском государственном устройстве кон­трольно-надзорных органов говорит о развитии принципа разделения властей, реализуемом уже в 4 формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной.

 

2.2. Система местного самоуправления как
элемент политико-территориальной структуры

 

Местное самоуправление - это организационное управление де­лами местного значения гражданами, проживающими на данной террито­рии или избираемыми ими местными органами. Местное самоуправление осуществ­ляется в городах, сельских поселениях и на других террито­риях с учетом исторических и иных местных традиций. Самоуправление в России уходит своими корнями в прошлое славянских народов и тра­диционно дошло до наших дней. История развития местного самоуправ­ления сви­детельствует о том, что местное самоуправление успешно функ­ционирует в том случае, если оно строится в едином простран­стве, т.е. на ком­пактной террито­рии (в селе, поселке, городе, го­родском районе). Са­моуправление определяется не только выбор­ностью органов, но и нали­чием компактной производственной инфраструктуры, которая является материально-финансовой базой местного самоуправ­ления.

После принятия Конституции 1993 г., явившейся право­вой базой местного самоуправле­ния, начался процесс принятия зако­нов и положений о местном самоуправлении в краях и облас­тях. В 1995 г. был принят федеральный закон “Об общих принципах организа­ции мест­ного са­моуправления”. В нем предпринята была попытка раз­граничить полномочия в области местного самоуправления между орга­нами госу­дарственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного са­моуправления. В конституциях республик и уставах облас­тей и краев появились раз­делы, посвященные этому. Структура орга­нов местного самоуправления согласно ст.131 Консти­туции Российской Федерации оп­ределяется населением самостоятельно. Порядок формиро­вания и сами системы представительных и исполнительных органов ме­стного само­управления отлича­ются многообразием форм. Представи­тельные органы могут избираться непосредственно населе­нием или формируются из глав администраций, старост, представителей. В ка­честве представи­тель­ного органа может выступать сход или собрание граждан. Многие субъ­екты Федерации по­шли по пути не отделения ме­стного самоуправления от государственных органов власти. Различ­ные названия носят и сами представительные органы (дума, собрание представителей, сходы, со­веты депутатов, муниципалитет, земское собрание). Глава исполнитель­ной власти (глава админи­страции, мэр, староста и т.д.) может изби­раться или назначаться главой админист­рации выше­стоящего органа. Анализ нормативно-правовых актов субъ­ектов Федерации о местном са­мо­управлении свидетельствует, о том, что основной объем полномочий сосредоточен в исполни­тельной власти местного самоуправления, т.е. в руках глав администраций. В по­следние годы на уровне деревень и по­селков возрождается традиция выборов старост. [11, с.119]

Местное самоуправление осуществляется в городских сельских по­селениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест­ных традиций. Система органов власти строиться с учетом адми­ни­ст­ративно-территориального деления. Успешность решения задач стоящих перед органами местного самоуправления во многом зависят от близости власти к населению. Действующей Конституцией Россий­ской Федерации эти вопросы, как и вопросы администра­тивно-террито­риального деления не регулируются. Эти вопросы - область компетен­ции субъек­тов Феде­рации. Конституции и уставы субъектов различают базовые и первичные администра­тивно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, обла­стного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчи­нения, районы в го­родах, поселки, сельские поселения. [7, с.287]

Разделение городов на районы существует в городах насчитываю­щих обычно более 100 тысяч человек населения. Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставши давно уже традици­он­ными, в последние годы созданы и другие единицы. Так, террито­рия Мо­сквы делится не на районы, а на административные округа, которые включают в себя му­ниципальные районы. Административный округ - внут­ригородская единица, система органов власти которой строиться на ос­нове централизованного управления. Муниципальный район - еди­ница, в границах которой осуществляется самоуправление населения. Муници­пальные районы делятся на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального об­щественного самоуправ­ления.

На территории некоторых субъектов Федерации созданы нацио­наль­ные районы для ком­пактно проживающих численно небольших групп нацио­нальностей. Кроме того, существуют за­крытые административно-террито­риальные образования. Его территория и границы определя­ются исходя из особого режима безопасности его объектов и могут не сов­падать с границами субъекта Федерации. В таких случаях в ведение органов ме­стного самоуправления закрытого ад­министративно-террито­риальные об­разования передаются населенные пункты и соседнего субъ­екта. Закры­тые административно-территориальные образования на­ходятся в ведении федераль­ных органов государственной власти.

Экономической основой местного самоуправления является муни­ци­пальная собствен­ность, местные финансы, имущество, переданное го­су­дарством в управление органами местного самоуправления. Многие из вопросов разделения полномочий, имущества и финансов между ор­ганами местной и государственной власти только решаются и начинают закреп­ляться норма­тивно-правовыми актами субъектов федерации. По действую­щему законодательству к предметам ведения органов местного само­управления относятся: муниципальный жилой фонд, муниципаль­ные до­роги, местная система энерго-, водо- и теплоснабжение, планиро­вание и застройка насе­ленных пунктов, благоустройство и санитарное благо­получие их, система местных коммуника­ций, коммунальное хозяй­ство, муниципальный транспорт и т.д. [8, с.416]

 

⇐ Предыдущая123Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: