Понятие государственных органов

Категория «государственный орган» является крайне значимой для понятийного аппарата как теории государства и права, так и большинства отраслей права, причем не только публичной (в особенности конституционного права, административного права), но и частной (гражданского права, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права) направленностей, а равно для иных наук и отраслей знаний, изучающих вопросы государственного управления.

В юридической литературе представлены различные определения понятия государственного органа (органа государства), во многом отражающие многоаспектность рассматриваемой сущности. Большинство авторов под государственным органом понимают юридически оформленную первичную структурную, но в то же время организационно и хозяйственно относительно обособленную часть государственного механизма, состоящую из государственных служащих, имеющую соответствующую структуру и наделенную установленным законодательством объемом властных полномочий, необходимыми средствами для участия в осуществлении в пределах своей компетенции задач и функций государства, действующую от его имени и по его поручению, применяющую присущие ей формы и методы деятельности. При этом государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц и государственных служащих. Государственные органы взаимодействуют с другими элементами государственного механизма, образуя государственный аппарат.

В целом государственный орган (орган государства) характеризуется следующими основными признаками:

-  учреждается государством;

-  является автономной, организационно и экономически обособленной частью аппарата государства;

-  осуществляет свойственные ему государственные функции и реализует публичный интерес для достижения социально значимых целей;

-  действует от имени государства (его части) и в то же время от своего имени;

-  обладает собственной компетенцией, публично-властными полномочиями в соответствии с назначением и местом в государственном механизме (наделен правом издания юридических актов);

-  располагает необходимыми материальными средствами, источниками финансирования;

-  несет ответственность перед государством за свою деятельность;

-  состоит из граждан или коллектива граждан должностных лиц и государственных служащих; занимает определенное место в управленческой иерархии, подчинен вышестоящим государственным органам и имеет территориальный масштаб деятельности; его формирование (преобразование, ликвидация), положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Конституция <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> Российской Федерации и текущее законодательство широко используют как термин «государственный орган», так и термин «орган государственной власти». В этой связи в правовой науке возникла полемика относительно соотнесения этих понятий, не потерявшая свою актуальность по сей день.

Основной Закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> страны не исключает возможности существования самостоятельных правовых институтов, не входящих в законодательную, исполнительную, судебную ветви власти. Как указывалось нами ранее, согласно ст. 10 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100049> Конституции России государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем в соответствии со ст. 11 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100051> Конституции Российской Федерации государственную власть в России осуществляют Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, суды Российской Федерации. Таким образом, Президент России, не относясь ни к одной из обозначенных ветвей власти, осуществляет государственную власть. Он является одновременно государственным органом, органом государственной власти и должностным лицом в одном субъекте, наделенным полномочиями и реализующим эти полномочия, как относящиеся ко всем трем ветвям власти, так и эксклюзивные. Существуют и иные государственные органы, которые невозможно отнести ни к одной из указанных ветвей власти, но тем не менее обладающие властными полномочиями (например, Счетная палата Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации и т.д.).

В этой связи интересными представляются предложения наделить отдельные государственные органы правовым статусом подсистем государственной власти, которые не могут быть отнесены к законодательной, исполнительной и судебной, но могут функционировать совместно с ними, обеспечивая их необходимое с учетом требований общественного развития дополнение; определить государственные органы, находящиеся вне закрепленных в Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> России трех ветвей власти, как органы государственной власти с особым статусом; использовать термин «конституционный орган» в отношении государственных органов, существование которых предусмотрено Основным Законом страны.

По мнению К.В. Черкасова, критерием отличия органов государственной власти от государственных органов является то, что последние не обладают государственно-властными полномочиями, то есть лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия.

На наш взгляд, данная точка зрения небесспорна. Развивая указанную мысль, логически можно прийти к парадоксальному выводу, что федеральные службы и федеральные агентства, являясь государственными органами, не относятся к органам государственной (исполнительной) власти, хотя в действительности представляют собой таковые. Ведь в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» данные виды государственных органов по общему правилу в пределах своей компетенции издают лишь индивидуальные правовые акты. Кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства Российской Федерации, они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, под которым понимается издание на основании и во исполнение Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> России, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (не распространяется на полномочия руководителей федеральных служб и агентств по управлению имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности государственных органов, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими структурах).

При этом действующее законодательство наделяет правомочиями в сфере принятия нормативных правовых актов не только органы государственной власти, но и государственные органы. Так, исходя из положения ст. 5 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=89812;fld=134;dst=100029> Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ(в ред. от 21.11.2011) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регулирование отношений, связанных с государственной гражданской службой, осуществляется, кроме прочих, нормативными правовыми актами государственных органов. Таковыми, в частности, являются: распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 18 марта 2007 г. № 291 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации для исполнения должностных обязанностей», распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 31 августа 2007 г. № 1036 «О комиссиях по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации», распоряжение Администрации Президента Российской Федерации от 31 июля 2009 г. № 1167 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Встречаются и другие, далеко не единичные примеры, подтверждающие право государственных органов принимать нормативные акты.

Важно отметить, что дискуссия относительно соотношения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти» давно вышла за пределы только теоретических измышлений и перешла в практическую плоскость в рамках состоявшегося Определения <consultantplus://offline/main?base=ARB;n=4415;fld=134> Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. №1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», который, к сожалению, так и не смог поставить точку в этом вопросе и разрешить проблему по существу в связи с внесенными главой государства изменениями в рассматриваемый нормативный правовой акт, отзывом заинтересованной стороной соответствующего запроса и отсутствием оснований его допустимости.

Таким образом, четко разграничить понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» весьма проблематично. На практике и в нормативных правовых актах данные понятия зачастую используются как синонимы. Учитывая изложенную полемику, в целях унификации логично, на наш взгляд, рекомендовать правотворческим органам либо использовать указанные термины избирательно, либо, что представляется более перспективным, официально признать все государственные органы органами государственной власти и отказаться от использования рассматриваемой категории в российском законодательстве.