Ключевые проблемы советско-американских отношений

Статистические данные советско-американских внешнеэкономических отношений за период 1971-1975 гг. показывают небывалые результаты: суммарный объем торговли достиг более 5,4 млрд. долл., т.е. более чем в 8 раз превысил объем товарооборота по сравнению с предыдущими 5 годами[45]. Во взаимоотношениях стран укрепилось значение элементов долгосрочного характера, а в ряде областей начала определяться стабильность и крупномасштабность отношений. Такой рост явился важным показателем изменения обстановки и результатом принятия советско-американского соглашения о торговле. К сожалению, более существенное продвижение в этом направлении оказалось заторможенным действиями американской стороны: сначала затяжкой решения ряда торгово-политических вопросов, а затем и прямыми дискриминационными решениями Конгресса.

Необходимо отметить, что руководящие круги США понимали сложившуюся в конце 1974 г. ситуацию. Так, президент Дж. Форд заявил о неблагоприятных последствиях новых дискриминационных поправок в отношении Советского Союза: "В США есть немало людей, которые понимают, что невступление в силу экономического соглашения между СССР и США стало результатом непродуманных решений в конгрессе в связи с законопроектом о продлении полномочий Экспортно-импортного банка и законопроектом о торговле 1974г."[46].

По предложению американской стороны в январе 1975 г. в Нью-Йорке состоялось заседание Исполкома американо-советского торгово-экономического совета. Центральной темой этого заседания был практически один вопрос — обсуждение той ситуации, которая сложилась к этому времени в экономических взаимоотношениях обеих стран. Во всех выступлениях американских участников встречи сквозила тревога в связи с принятым в США законодательством и озабоченность перспективами развития советско-американской торговли. Очевидным был тот факт, что США попросту упускают возможности использования такого емкого рынка, каким является Советский Союз. И не удивительно, что в деловых кругах США стало складываться все более определенное понимание того, что в итоге позитивных изменений в области советско-американских отношений за первые годы разрядки напряженности Соединенным Штатам удалось догнать страны Западной Европы, а также и Японию в использовании емкого рынка социалистических стран на основе развертывания взаимовыгодных экономических отношений, а также и понимание того, что в ряде вопросов решение конгресса в 1974 г. вновь отбросило американскую сторону на исходные позиции.

В 1975 г. в американской печати на первый план выдвигается тема о "просчетах Конгресса" и предложения пересмотра его решений. Президент Дж.Форд в специальном письме Конгрессу объявил такой пересмотр "срочной необходимостью"[47].

В самом Конгрессе в этот период обостряется борьба по вопросам советско-американских отношений. Сторонникам их дальнейшей нормализации приходилось все энергичней отстаивать свои позиции под натиском реакционных сил, усиливших свое влияние в сенате и палате представителей в ходе выборов 1974 - 1978 годов.

В этот период в позиции Конгресса особенно усилились элементы двойственности и противоречивости по отношению к Советскому Союзу. Особенно наглядно это проявилось в ходе обсуждения в сенате резолюции, предложенной в марте 1976 года сенаторами А. Крэнстоном и Г. Бейкером, в которой подчеркивалось важное значение нормальных взаимоотношений с Советским Союзом и выражалась надежда на их дальнейшее развитие. Соавторами резолюции, являлись сенаторы Э. Кеннеди, Дж. Тауэр, Д. Кларк, Ч. Метайес. Этот шаг отражал понимание необходимости более активных действий, направленных на сохранение процесса разрядки, в обстановке усилившегося давления правых сил. Однако стремление авторов резолюции обеспечить ей максимально широкую поддержку в сенате привело к половинчатому решению. В результате острых дебатов, длившихся почти два месяца, позитивные положения резолюции оказались в значительной степени ослабленными. Она была принята с оговорками, которые требовали от администрации развивать сотрудничество с СССР в экономической и других областях, исходя из приоритета военно-политических соображений[48].

Усиление противоборства сторонников и противников разрядки вело к дальнейшей поляризации политических сил в конгрессе. Сенаторы Ч. Перси, Э.Стивенсон и другие умеренные деятели, озабоченные ростом антисоветских тенденций в политике США, все чаще стали отдавать свои голоса в поддержку конструктивного советско-американского диалога. Они поддержали сенаторов Дж. Макговерна, Э. Кеннеди и их сторонников, выражавших свое несогласие с практикой использования торговли в политических целях. Был поддержан, в частности, призыв Э.Кеннеди приостановить действие поправки Джексона-Вэника и предоставить режим наибольшего благоприятствования в торговле одновременно СССР и Китаю без какой-либо дискриминации одной из стран. Э.Стивенсон предпринял попытку добиться отмены дискриминационных в отношении СССР поправок к законам о торговле и полномочиях Экспортно-импортного банка США, одна из которых была принята по его инициативе. С этой целью в феврале 1979 года им был внесен на рассмотрение сената законопроект, в котором предлагалось отказаться от специальных ограничений на кредиты Экспортно-импортного банка США Советскому Союзу и установить единый лимит в 2 млрд. долл. для государственных кредитов любой социалистической стране. Законопроект давал также возможность президенту США предоставить СССР статус наиболее благоприятствуемой нации сроком на пять лет. В июле того же года законопроект, содержавший сходные положения по вопросам финансирования советско-американской торговли, был выдвинут конгрессменом Л.Айкеном в палате представителей. Пересмотрел свою позицию и выступил в поддержку предоставления режима наибольшего благоприятствования Советскому Союзу конгрессмен Ч.Вэник — один из авторов дискриминационной поправки к Закону о торговле 1974 года. Однако эти инициативы не получили необходимой поддержки законодателей.

Против отмены, или ослабления антисоветских оговорок резко возражал другой автор поправки - Г. Джексон. Выступая за применение к СССР широких мер экономического воздействия, сенатор и его окружение добивались фактически замораживания советско-американского делового сотрудничества.

Преобладание консерваторов в Конгрессе заметно сказалось на его подходе к ключевым проблемам советско-американских отношений. Новая администрация смогла добиться поддержки Конгрессом взятого ею курса на отход от разрядки, эскалацию напряженности в отношениях с СССР, достижение военно-стратегического превосходства. Что касается экономического сотрудничества двух стран, то большинство законодателей сдержанно относилось к его развитию, склоняясь в сторону еще более тесной увязки вопросов торговли с внешней политикой. Усиление подобных взглядов продемонстрировала борьба, развернувшаяся вокруг запрета на поставки зерновых в Советский Союз и об отношении США к сооружению газопровода из СССР в Западную Европу и участии американских компаний в реализации этого проекта[49].

Борьба в Конгрессе США по торгово-политическим вопросам приняла еще более острый характер весной 1983 года. В связи с приближавшимся истечением срока действия Закона о регулировании экспорта 1979 года конгресс приступил к его пересмотру. Администрация добивалась принятия более жесткого закона, рассчитывая с его помощью закрыть СССР доступ не только к американской технологии, но и к ее западным аналогам. Предложенные Белым домом поправки к закону основной упор делали на усиление контроля за экспортом передовой, наукоемкой техники и технологии и ее использованием иностранными покупателями. Фактически правительство США хотело в законодательном порядке закрепить свои претензии на право контролировать торговлю между Востоком и Западом и наказывать те зарубежные компании, которые нарушают его распоряжения. Согласно законопроекту, президент наделялся полномочиями отказать этим компаниям в доступе на американский рынок.

Инициативы Белого дома встретили решительную оппозицию в Конгрессе. У многих законодателей крепло убеждение, что участившиеся попытки администрации использовать торговые ограничения для того, чтобы "наказать" СССР и вынудить союзников последовать примеру США, оказываются все более неэффективными. Они вредят экономическим интересам страны, вызывают ненужные конфликты с партнерами по НАТО. Наиболее острой критике подвергались зерновое эмбарго и запрет на поставки для газопровода Сибирь - Западная Европа.

Негативные последствия такой политики заставили Конгресс занять более прагматичную позицию в отношении торговли Восток - Запад. В Конгрессе сложилась широкая коалиция, считавшая необходимым ограничить полномочия президента на вмешательство в торговлю по политическим соображениям. Усилению подобных настроений среди законодателей способствовала активная лоббистская деятельность деловых кругов США. Они хотели получить надежные гарантии нерушимости заключенных контрактов и возможность свободно экспортировать товары, которые доступны в других странах[50].

Окончательный вариант поправок к Закону о регулировании экспорта 1979 года был одобрен Конгрессом и подписан президентом лишь в июле 1985 года, после более чем двухлетней упорной борьбы. В целом ее исход решился в пользу Конгресса, который сумел добиться известного ограничения полномочий президента в торгово-экономической сфере и усилил свой контроль за действиями администрации.

Выборы 1984 года внесли некоторые изменения в расстановку политических сил в высшем законодательном органе США. В их результате потерпели поражение ряд конгрессменов и сенаторов, принадлежавших к правому крылу республиканской партии. В обеих палатах конгресса увеличилось число законодателей, придерживавшихся умеренных взглядов[51]. Это способствовало определенной консолидации сторонников более трезвого подхода к советско-американским отношениям в Конгрессе. Они проявляли все больше инициативы в восстановлении атмосферы конструктивного диалога между двумя странами, в частности путем активизации межпарламентских связей. Так, в 1985 году Советский Союз посетили с визитами видные американские сенаторы Ч. Метайес и Г. Харт, а также группа членов палаты представителей конгресса во главе с Т. Лэнтосом[52].

Наметились сдвиги и в подходе значительной части законодателей к взаимоотношениям между СССР и США в торгово-экономической области. Характерным в этой связи является заявление конгрессмена Ч. Уайли, председателя подкомитета по торговле объединенного экономического комитета конгресса. Открывая 9 октября 1985 г. слушания подкомитета по вопросу о состоянии и перспективах советско-американских торговых связей, он сказал: "В свете постоянного дефицита торгового баланса США, по моему мнению, конгрессу следует делать все, что в его силах, для обеспечения расширения экспорта не имеющих отношения к военной области американских товаров на иностранные рынки. Одним из таких рынков является Советский Союз"[53].

Сдвиги в подходе администрации США к взаимоотношениям между СССР и США начинаются с первой встречи советского и американского руководителей в ноябре 1985 г. в Женеве. В ходе двухдневных переговоров М.С.Горбачев и Р.Рейган имели возможность не только лично познакомиться друг с другом, но и подписать Соглашение об обменах и контактах в области науки, образования и культуры, а также совместное заявление о необходимости достижения прогресса на переговорах по ядерным и космическим вооружениям. Хотя конструктивных сдвигов в советско-американских отношениях и в вопросах контроля над вооружениями не произошло, однако, встреча советского и американского руководителей в Женеве и последующая в октябре 1986 г. встреча в Рейкьявике стали убедительным свидетельством возможности и реальности радикального поворота в советско-американских отношениях.

В декабре 1987 г. в ходе встречи на высшем уровне в Вашингтоне США и СССР договорились о ликвидации ракет наземного базирования средней и ближней дальности. Хотя речь шла лишь о небольшой части арсеналов этих стран, достигнутое соглашение ознаменовало возрождение процесса разрядки международной напряженности. Тогда же была достигнута договоренность об обмене официальными визитами между советским и американским лидерами. В мае - июне 1988 г. Рейган нанес визит в СССР, а в декабре того же года США посетил с ответным визитом Горбачев. В ходе этих двух встреч были подписаны важные двухсторонние соглашения.

1июня 1990 г. в Вашингтоне было подписано Соглашение о торговых отношениях между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки, закрепившее режим наибольшего благоприятствования и недискриминационный режим каждой из сторон[54]. В Соглашении были прописаны общие обязательства в отношении доступа к рынку для товаров и услуг, предусмотрено расширение и поощрение торговли, создание благоприятных условий для коммерческой деятельности. Представляет интерес раздел, в котором обозначены области дальнейшего экономического сотрудничества, в частности сказано: "Стороны предпримут соответствующие шаги для укрепления экономического сотрудничества на возможно широкой основе во всех областях, представляющих взаимный интерес, включая также статистику и стандарты"[55]. Первоначальный срок действия Соглашения определен в три года и оговорено, что он будет продлеваться на каждые последующие трехлетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит в письменной форме другой Стороне о своем намерении расторгнуть Соглашение не позднее чем за 30 дней до истечения соответствующего периода[56].

Не смотря на принятые Соглашения, торгово-политический режим США, определявшийся поправкой Джексона-Вэника, тормозил экономическое сотрудничество двух стран даже в периоды улучшения политических взаимоотношений между Москвой и Вашингтоном. Так, например, во второй половине 1980-х годов, несмотря на "перестройку" и "новое мышление", товарооборот между двумя странами так и не смог превзойти рекордные показатели 1984 г., когда отношения между двумя странами были крайне напряженными. В целом же общий объем торговли между СССР и США в "застойных" 1981-1985 гг. превысил аналогичный показатель для "перестроечных" лет (1986-1990 гг.) (соответственно, 11.826 млрд. руб. и 10.864 млрд. руб.)[57]. Более того, структура советско-американского товарооборота оставалась крайне несовершенной: почти 50% торгового оборота приходилось на закупки Москвой американского зерна.

Что еще хуже, экономические связи между двумя странами сводились исключительно к двусторонней торговле: такие перспективные новые формы международного разделения труда, как совместное производство и инвестиции, так и не получили заметного развития вплоть до распада СССР. После принятия поправки Джексона-Вэника к американскому закону о торговле в 1974 г. советско-американские кредитно-финансовые отношения были крайне ограничены: фактически они сводились лишь к получению Москвой экспортных кредитов только у частных банков или фирм-поставщиков, поскольку при отсутствии гарантий со стороны Эксимбанка США американские частные банки не проявляли заинтересованности в предоставлении Советскому Союзу долгосрочных кредитов.

В декабре 1991 г. Советский Союз распался, уступив место Содружеству Независимых Государств (СНГ), которые были немедленно признаны США. Правопреемником СССР стала Российская Федерация. В феврале 1992 г. совместно с российским президентом Б.Н.Ельциным Дж.Буш впервые официально провозгласил окончание «холодной войны». Обе стороны объявили, что более не считают друг друга потенциальными противниками. В октябре 1992 г. вступил в силу объявленный Соединенными Штатами 9-месячный мораторий на все виды ядерных испытаний, а также принятый в США Закон о поддержке свободы (Freedom Support Act), предполагавший ряд программ в поддержку свободного рынка и демократических реформ в России и других государствах СНГ. В виде поправки к закону была принята программа Нанна-Лугара, которая предусматривала американское содействие России и другим странам СНГ в решении проблем ликвидации оружия массового уничтожения и конверсии.

Подводя итог анализу советско-американских отношений, можно утверждать, что вступление в силу принятого Конгрессом Закона о торговле, включающего поправку Джексона-Вэника, затормозило двусторонние торгово-экономические связи, повлияло на другие аспекты советско-американских отношений. Изменения характера взаимоотношений между СССР и США можно констатировать с ноября 1985 и октября 1986 гг. - с момента встреч и переговоров М.С.Горбачева и Р.Рейгана. С начала 1990-х годов Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки была предпринята попытка формирования новой модели российско-американских отношений - модели партнерства, основанной на общности национальных интересов, главным образом в вопросах безопасности и во вторую очередь в вопросах торгово-экономического сотрудничества.