 |
Нормы российско-американского торгово-экономического сотрудничества
|
|
|
|
Формирование российско-американских отношений проходило в ходе первых контактов российского руководства с официальными лицами администрации Дж.Буша-старшего, а с 1993 г. - с администрацией Клинтона. В результате этого было подписано два важных документа - Кэмп-Дэвидская Декларация о новых отношениях (1 февраля 1992 г.), которая провозгласила, что Россия и США больше “не рассматривают друг друга в качестве потенциальных противников”[58] и Вашингтонская Хартия российско-американского партнерства и дружбы (17 июня 1992 г.), в которой утверждалось, что отношения двух стран будут строиться на основе общих демократических ценностей [59].
Важным событием в определении содержания и принципов развития российско-американских отношений стала первая встреча президента России Б.Н.Ельцина с только вступившим в должность президентом США Б.Клинтоном, проходившая 3-4 апреля 1993 г. в Ванкувере. В ее ходе оба президента подтвердили свою приверженность развитию российско-американского партнерства, основным положениям Кэмп-Дэвидской Декларации и Вашингтонской Хартии партнерства и дружбы[60].
По итогам встречи президентов России и США, проходившей в середине января 1994 г., была подписана Московская декларация, в которой говорилось о переходе российско-американских отношений в качественно новую стадию - стадию «зрелого стратегического партнерства, базирующегося на равенстве, взаимной выгоде и признании национальных интересов друг друга»[61].
Во внешнеполитической программе Клинтона развитие отношений с Россией и помощь в становлении демократических институтов и рыночной экономики было одним из приоритетных направлений его международной политики, представленной в 1994 г. в новой стратегии национальной безопасности[62]. В ней отмечалось, что отношения с Россией будут строиться «с учетом региональных вызовов и возможностей»[63]. Признавалось, что с крахом коммунизма появились условия для формирования партнерских отношений между Соединенными Штатами и Россией.
|
|
|
Экономическое сотрудничество с Россией США видели в предоставлении финансовой, гуманитарной и технической помощи для стабилизации российской экономики, в содействии интеграции России в систему международных экономических структур (в ВТО, АТЭС и др.), в развитии торговых отношений, открытии новых рынков, привлечении инвестиций в российскую экономику. Согласно этому в США весной 1993 г. был принят пакет экономических мер (так называемый «пакет Клинтона»), который включал ряд целевых программ содействия России в сфере здравоохранения, продовольствия, а также программ, направленных на развитие частного сектора и торговли, инвестиций[64].
На реализацию этих программ было выделено 1,6 млрд. долл., однако большая часть из этих средств (а именно 0,9 млрд. долл.) предоставлялась в форме кредитов[65]. В целом, общие суммы помощи Российской Федерации из бюджета США составили несколько миллиардов долларов. Но и эти финансовые средства предоставлялись России главным образом на возвратной основе. Тем не менее, они открыли дорогу и для кредитования России международными финансовыми институтами, крупнейшим акционером которых были Соединенные Штаты, и для частных инвестиций.
Отдельно необходимо отметить направление американской помощи в поддержании российских реформ, осуществляемое под эгидой "Акта в поддержку Свободы". Данный Акт явился основной инициативы Правительства США, поддержанной Конгрессом и приобретшей статус закона, направленной на сотрудничество с Россией[66].
Основной целью Акта в поддержку свободы было «предоставление поддержки и знаний для политической и экономической трансформации России». Акт предусмотрел двусторонне сотрудничество между нашими государствами по крайней мере в 13 секторах экономики, включая гуманитарную помощь, образование, государственное управление и юстицию, гражданскую атомную энергетику. Конгресс подчеркивал, что необходимо именно долгосрочное, практическое сотрудничество с выездом американских специалистов на объекты финансирования и т.д.[67]
|
|
|
Можно выделить три основных направления, по которым американская помощь предоставлялась России:
- техническое содействие;
- прямая гуманитарная помощь (только до 1995 г.) и закупки продовольствия;
- содействие в ликвидации ядерных вооружений и обеспечении их безопасного хранения.
Оценивая эффективность программы, официальные источники США подчеркивают тот факт, что "США не удалось учесть те трудности, с которыми Россия будет сталкиваться при переходе к рынку. В России чиновничий аппарат остался практически неизменным, причем со всеми присущими ему отрицательными характеристиками типа коррумпированности и забюрократизованности, что тормозило реформы и препятствовало эффективному использованию средств американских программ"[68].
Двусторонние экономические отношения между Россией и США в 90-х годах развивались относительно высокими темпами. Соединенные Штаты стали третьим по значению торговым партнером Москвы (после Украины и Германии). Правда, доля США в российской внешней торговле составила всего лишь около 7%, в то время как доля Европейского союза превысила 40%. В свою очередь доля России в американской внешней торговле составила чуть больше 0,5%[69].
Примерно 60% американских прямых капиталовложений было направлено в российскую топливно-энергетическую промышленность. В проектах Сахалин-1 и Сахалин-2 участвовали американские фирмы "Марафон", "Экссон" и "Макдермот", были также проекты с компаниями "Шеврон", "Мобил", "Амоко" и "Орикс". Энергетические проекты включали соглашение между "Лукойлом" и "Конако" о разработке нефтяных месторождений на севере, а также участие американских инвесторов в строительстве нефтяного терминала в Махачкале. Кроме того, американские компании привлекали проекты в космической, авиационной, химической и медицинской промышленности, а также в сфере электронных коммуникаций[70].
|
|
|
Инвестиционное сотрудничество - неотъемлемая часть торгово-экономических отношений США и России. К 1999 г. объем всех накопленных в России с 1992 г. американских инвестиций составил 5,22 млрд. долл., в том числе прямых инвестиций - 4,22 млрд., портфельных (инвестиции в ценные бумаги России) - 0,07 млрд. и прочих (различные кредиты) - 1,22 млрд. дол.[71]
Американские прямые инвестиции в России были сосредоточены главным образом в сфере материального производства (примерно четыре пятых общего объема накопленных прямых инвестиций). При этом компании США являлись крупнейшими иностранными инвесторами в базовую отрасль экономики России - машиностроение и металлообработку. Приоритетными сферами вложений капитала США выступали, прежде всего нефтегазовая (примерно 60% всех накопленных инвестиций) и пищевая промышленность (порядка 16%). Другие области вложений американского капитала - авиакосмическая промышленность, телекоммуникации, автомобильная промышленность, производство медицинского оборудования и медикаментов, конверсионные оборонные предприятия. На непроизводственные отрасли приходилось около 20% прямых инвестиций США. В основном они были вложены в финансово-кредитную и страховую деятельность, пенсионные фонды, а также в сферу консультационных и информационных услуг[72].
По мнению экономистов, одна из причин гипертрофии в сторону топливно-энергетического и агропромышленного комплексов - отсутствие должных мер экономической политики, определяющих приоритеты в развитии российской экономики и реализующих дифференцированный подход к привлечению иностранных инвестиций. Американские инвесторы сами выбирали сферы деятельности, ориентируясь на освоение новых рынков сбыта, расширение своего участия в добыче сырьевых ресурсов и повышение экономической эффективности всей хозяйственной сети ТНК. Российское государство, к сожалению, не оказывало на этот процесс существенного воздействия[73].
|
|
|
В отличие от экономистов, политики считали, что для России значение торгово-экономических отношений с США, не исчерпывалось количественными показателями. Гораздо важнее другое - роль Америки на мировом рынке высоких технологий, их инвестиционные возможности, научно-технический потенциал, а также та роль, которую Соединенные Штаты играют в международных экономических и финансовых организациях[74].
Для США значение и заинтересованность в торгово-экономических связей с Россией было гораздо меньше. Тем не менее, растущий импорт из России цветных и черных металлов, некоторых других товаров, а также достигнутые договоренности о поставках нефти в США подтверждают эту заинтересованность. Главное же, заключалось в другом: Россия представляет особый интерес для США как огромный потенциальный рынок товаров и капиталов.
В Вашингтоне сознавали, что такую страну, как Россия, имевшую в прошлом статус великой державы, не может удовлетворять зависимость от экономической помощи США. Россия добивалась своего признания в качестве равноправного партнера. Встал вопрос о ее принятии в Группу семи промышленно развитых государств. С 1993 г. Россия присутствовала на саммитах «Большой семерки», однако ее присутствие ограничивалось протокольными мероприятиями. В телефонных разговорах с Клинтоном Ельцин неоднократно предлагал трансформировать «семерку» в «Большую восьмерку». Американский президент обещал оказать содействие в положительном решении данного вопроса. Однако в политических кругах США нашлось немало противников этого. В июне 1997 г. саммит Группы семи проходил в Денвере, Клинтон как глава принимающей стороны решил пригласить Ельцина представлять Россию на саммите. Президент США видел в этом способ содействовать интеграции России в международную систему, сложившуюся после холодной войны. Он считал, что это помогло бы ей преодолеть комплекс парии, по крайней мере в сознании и поведении ее президента, а также придало бы более предсказуемый характер поведению России на международной арене. Правда, встречи стран - членов группы проходили в формате «7+1», т.е. Россия не участвовала в обсуждении ряда международных проблем; по сути, присутствие там России имело в большей мере политический смысл.
Экономический кризис 1998 г. в России показал всю несостоятельность политики, проводимой правительством Ельцина и поддерживаемой МВФ. Все чаще стали звучать обвинения в адрес США, которые навязывают Москве свои рецепты экономического оздоровления, вмешиваются во внутренние дела. Однако в Вашингтоне не стали пересматривать свою политику. Характерным был отказ МВФ в очередной порции кредита на переговорах с представителями правительства, сформированного Е.М.Примаковым. МВФ мотивировал это тем, что новое правительство отошло от курса, взятого в начале 90-х годов.
|
|
|
Результаты такого развития российско-американских торгово-экономических отношений в 90-е гг. позволяют исследователям с сожалением констатировать о явно нереализованном потенциале российско-американских экономических связей[75].
Поддержка России в осуществлении демократических преобразований и экономических реформ осуществлялась как на двусторонней, так и на многосторонней основе, в том числе через международные финансовые учреждения (МВФ, Всемирный банк, Парижский и Лондонский клубы); Большая семерка, где США обладали серьезным политическим весом. Вашингтон полностью поддержал экономическую политику команды «младореформаторов» в правительстве Ельцина, которая представляла крайне радикальный вариант оздоровления экономики - «шоковую терапию», методы которой (минимизация роли государства в экономике, в принятии и выполнении налогового законодательства, проведение полной приватизации государственной собственности, сокращение дефицита бюджета за счет сокращения социальных программ, создание благоприятного инвестиционного климата) были также поддержаны МВФ. Выделение кредитов России по линии МВФ курировал заместитель министра финансов США Л. Саммерс. Экономическая помощь США была обусловлена выполнением Россией рекомендаций специалистов МВФ[76].
Одним из первых юридических документов, определивших правовые нормы экономического сотрудничества России и США был двусторонний Договор от 17.06.1992 г. "Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал"[77]. В Преамбуле к Договору стороны определили причины его заключения: "желание развивать и укреплять экономическое, научное, техническое и культурное сотрудничество между обоими государствами". 28 статей и подробный Протокол с примерами регламентируют вопросы двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения. Данный Договор содержит все виды норм - принципы, определения, правомочия, обязанности, запреты; по своей роли регулирования нормы Договора выступают и как регулятивные и как охранительные. В данном документе широко разработаны "общие определения" - рассмотрены и подробно объяснены такие термины как "лицо", "компания", "международная перевозка", "капитал" " компетентный орган" и др[78].
В 1993 г. на саммите в Ванкувере президенты договорились о создании межведомственных комиссий, которым надлежало заниматься развитием экономического сотрудничества двух стран: комиссии по торгово-экономическим вопросам (которую возглавляли от российской стороны — вице-премьер А.Н. Шохин, от американской - министр торговли США Р.Браун; Совместная российско-американская комиссия по экономическому и техническому сотрудничеству (Комиссия Гор-Черномырдин), в ведении которой было двустороннее сотрудничество в области энергетики и космоса (возглавляли председатель правительства России B.C.Черномырдин и вице-президент США А.Гор). За пять лет своего существования она сумела наладить конструктивное взаимодействие по решению спорных вопросов в торгово-экономическом и научно-техническом сотрудничестве двух стран[79].
Были введены новые программы кредитования малых совместных предприятий, обмена государственных займов на российские природные ресурсы, утверждены программы космического сотрудничества, одобрены несколько программ прямой экономической помощи России.
В сентябре 1994 г. на российско-американском саммите было подписано двустороннее соглашение, которое получило название «Партнерство для экономического прогресса»[80]. Обе стороны подтвердили приверженность идее партнерства в экономической сфере, расширению торговых отношений, содействию притоку инвестиций. В частности, было заявлено, что их экономики во многом дополняют друг друга и что нынешние масштабы экономического сотрудничества между ними составляют лишь незначительную часть потенциальных возможностей такого сотрудничества. США официально закрепили за Россией статус страны с переходной экономикой. В качестве приоритетных областей сотрудничества были обозначены агробизнес и производство пищевых продуктов, аэрокосмическая и горнодобывающая отрасли, производство медицинского оборудования и фармацевтических средств, телекоммуникации, транспорт, средства защиты окружающей среды, жилищное строительство и конверсия оборонной промышленности. Был заключен ряд контрактов общей стоимостью в 1 млрд. долл. США подтвердили свою поддержку вступлению России в ГАТТ и ВТО. Американская сторона выразила удовлетворение ходом преобразований в России, более того — признала их успешными и подтвердила намерение к дальнейшему их кредитованию[81].
Следующим шагом по определению норм, регулирующих торгово-экономическое сотрудничество, было Постановление правительства РФ от 06.12.1993 "О введении в действие в отношениях между Российской Федерацией и США соглашения между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве и взаимопомощи между таможенными службами этих стран"[82]. В данном документе содержалось постановление Государственному таможенному комитету Российской Федерации провести совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации переговоры с Американской Стороной о заключении межправительственного соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах, отражающего современный уровень российско-американских отношений.
В 1994 г. был принят двусторонний документ - Меморандум от 27.09.1994 "О взаимопонимании между министерством внешних экономических связей Российской Федерации и агентством по торговле и развитию США по вопросу финансирования разработок технико-экономических обоснований"[83]. В Преамбуле обоснованы причины обращения к теме Меморандума: "признавая важность сотрудничества в планировании и осуществлении крупных проектов в Российской Федерации, принимая во внимание благоприятные возможности расширения торговли в результате структурной перестройки и развития рыночной экономики в Российской Федерации, следуя по пути успешного сотрудничества Агентства с российскими организациями в деле финансирования разработок технико-экономических обоснований на сумму свыше 25 миллионов долларов по более чем 65 проектам за последние два года, и следуя принципу равноправия и взаимной выгоды"[84]. В основной части прописаны взаимопонимания по следующим вопросам: безвозмездные гранты на финансирование технико-экономических обоснований и других консультационных услуг на сумму до 3000000 долларов для российских организаций по проектам в Российской Федерации; предоставление (пока только в планах) финансирования в размере до 15 миллионов долларов в 1995 финансовом году на разработки технико-экономических обоснований других приоритетных проектов в России. Со стороны Российской Федерации было закреплено положение по которому Министерство согласно оказать помощь Агентству в выявлении приоритетных проектов в Российской Федерации для возможного финансирования Агентством их технико-экономических обоснований. В целях продолжения сотрудничества в рамках настоящего Меморандума о взаимопонимании, Министерство и Агентство могут проводить периодические консультации[85]. Данный документ содержит в себе отраслевые нормы-принципы, нормы-правомочия и нормы-обязанности, которые являются регулятивными.
Наконец, представляет интерес двусторонний документ "Рамочное соглашение между Государственным Комитетом Российской Федерации по развитию и поддержке малого предпринимательства, Федеральным фондом поддержки малого предпринимательства и экспортно-импортным банком Соединенных Штатов Америки в отношении оказания поддержки экспортным поставкам из США для малых предприятий в Российской Федерации" от 11.03.1998 г.[86] По результатам достигнутых ранее договоренностей об оказании поддержки экспортным поставкам из США для малых предприятий в Российской Федерации ("Программа по малому бизнесу"), был разработан данный документ. Во введении сказано, что Рамочное соглашение позволит Эксимбанку финансировать закупку товаров и услуг из США предприятиями малого бизнеса России. В основной части документа подробно оговорены гарантии кредитов, форма обеспечения возврата кредита, правомочность покупателей, процесс наблюдения за ходом осуществления Программы по малому бизнесу, обязательства по отчетам и отслеживание деятельности российских банков[87]. Данный документ содержит все виды норм предписаний, регламентирует кредитные отношения между конкретными организациями двух стран.
В 1990-е годы важную роль в регулировании иностранного капитала играли законы Российской Федерации. В 1999 г. был принят новый федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"[88] (до этого действовал закон, принятый в 1991 г.). Этот закон и в настоящее время регулирует отношения, связанные с гарантированием прав иностранных инвесторов при осуществлении инвестиционной деятельности в реальный сектор экономики России. В нем дано определение термина "прямые иностранные инвестиции", введено понятие "приоритетные инвестиционные проекты", а также перечислены гарантии, на которые могут рассчитывать иностранные инвесторы. Закон предоставил иностранным инвесторам только национальный режим, тогда как в мировой практике инвестору обычно дается право выбора между национальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования. По сравнению с законом 1991 г., количество гарантий и льгот иностранным инвесторам и предприятиям с их участием сокращено. Эти льготы предоставляются только на приоритетные инвестиционные проекты, но на срок не более семь лет со дня начала их финансирования. Кроме того, закон 1999 г. допускает, что для иностранных инвесторов особыми законодательными актами могут быть установлены изъятия ограничительного характера. Однако, согласно рекомендациям Всемирного банка, установление изъятий возможно лишь в интересах национальной безопасности[89].
Таким образом, в торгово-экономической сфере российско-американского сотрудничества наблюдается разнообразие форм нормативно-правовых актов, регламентирующих в первую очередь инвестиции США в экономику России, поддержку предпринимательства, налогообложение, сотрудничество таможенных служб.
|
|
|
