 |
Жилищно-коммунальное хозяйство как одна из важнейших отраслей экономики страны
|
|
|
|
Цель реформы местного самоуправления состоит не только в приближении местной власти к населению, но и в том, чтобы эта власть была самостоятельной, умеющей под свою ответственность решать вопросы местного значения и имеющей для этого собственные средства. Именно поэтому, предлагая создать муниципальное образование на той или иной территории, мы должны одновременно просчитывать экономическую и финансовую основу будущих муниципальных образований.
Существующая система местного самоуправления преобразуется в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Этим законом установлено, что новая - двухуровневая система местного самоуправления должна начать функционировать с 2006 года. Для введения в действие двухуровневой системы местного самоуправления необходимо выполнить огромный объем подготовительной работы. Процесс перехода к двухуровневой системе местного самоуправления достаточно подробно регламентирован Главой 12 "Переходные положения" ФЗ - 131.
Жилищно-коммунальное хозяйство - важный структурный элемент, обеспечивающий функционирование народного хозяйства и качество жизни населения России. Необходимость одновременного создания условий устойчивого функционирования предприятий ЖКХ и сохранения социально ориентированной политики государства обусловлена важностью, которую имеет жилище для каждой семьи и каждого гражданина.
От нормального функционирования жилищно-коммунального комплекса зависит жизнь и здоровье граждан страны. Это связано и с климатическими условиями. Поэтому особо важна подготовка и работа коммунальщиков в зимний период.
|
|
|
Приватизация муниципального и государственного жилья значительно увеличила долю частного жилья, и к 2008 г. Она составила более 63 % по сравнению с 33 % в 2004 г.
Однако в процессе приватизации не было четко определено отношение и ответственность собственников жилых помещений к общему имуществу многоквартирного дома, т.е. к той части, которая является неотъемлемой его составляющей, а так же не была достигнута главная цель - передача многоквартирных домов и принадлежащих земельных участков в целом в реальное управление собственникам.
За годы преобразований проведена передача муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. При этом доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34% за счет передачи в частую собственность. Государственное (ведомственное) жилье составляет в настоящее время 142,0 млн. или 5,1 % от всего жилищного фонда страны.
Сформированный таким образом рынок жилья и созданная у на федеральном уровне правовая база позволили внедрять на и местах следующие механизмы улучшения жилищных условий граждан:
расселение коммунальных квартир;
- ликвидацию общежитий;
выплату гражданам субсидии на приобретение и строительство жилья;
предоставление определенным категориям граждан государственных жилищных сертификатов;
предоставление жилищных кредитов (включая ипотечные);
выпуск жилищных ценных бумаг (облигаций, векселей, сертификатов, займов).
Новые подходы в жилищной политике, связанные со снятием ограничений инициативы населения, позволили уменьшить количество семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, с 10,2 до 3,55 млн. (34,8 %) и увеличить средний показатель обеспеченности жильем по России на 2,6 кв. м (19,1 кв. м жилья на человека).
Передача жилищного фонда в муниципалитеты, с одной стороны, позволила сделать предприятия, ранее отвечавшие за его эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на его содержание, с другой - потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ, хозяйственное или оперативное управление по которым было закреплено за предприятиями и учреждениями.
|
|
|
Производственная структура коммунальных предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению с началом 90-х гг. увеличилась в 2 раза, однако главным достижением явилось то, что из 52 тыс. предприятий, работавших на рынке жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), свыше половины (53,9 %) это мелкие предприятия, в основном работающие в жилищной сфере.
Производственная структура предприятий жилищно-коммунальной сферы включает более 30 видов деятельности. Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия и др.
Жилищная реформа началась в России в 1991 г. С принятия Закона "О приватизации жилищного фонда в РФ", став одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. В 1997 г. Принята Концепция реформирования ЖКХ - проведения реформы в три этапа и перехода в 2003 г. На полную оплату населением коммунальных услуг и внедрение обязательного страхования жилья. На основании Концепции Правительство РФ Постановлением от 17 ноября 2001 г. № 797 утвердило подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации", являющуюся частью федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг. Стратегическая задача подпрограммы - улучшение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с адресной социальной защитой населения.
Устойчивое функционирование жилищно-коммунального хозяйства является составляющей социальной безопасности граждан и стабильности в стране. Жилищно-коммунальные услуги имеют для населения особое значение и являются жизненно необходимыми. От их качества и стабильности зависит не только комфортность, но и безопасность проживания граждан в своем жилище.
|
|
|
В связи с этим особое значение приобретает распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р, которым утверждена Концепция федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы".
В данной Концепции определены основные цели и приоритетные направления реформирования ЖКХ:
· обеспечение к 2020 г. собственников многоквартирных домов коммунальными услугами нормативного качества и по доступной цене;
· совершенствование конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания ЖКХ (создание ТСЖ и управляющих организаций);
· развитие управления имущественным комплексом коммунальной сферы на основе частно-государственного партнерства, концессионных соглашений (вовлечение бизнеса);
· перевод льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму (монетизация льгот);
· развитие системы ресурсо- и энергосбережения (приборы учета).
Напомним, что перечисленные цели, направления, а также задачи, подходы, механизмы, мероприятия, обозначенные в Концепции, уже декларировались в ранее принятых разнообразных государственных документах, начиная с 4 июля 1991 г., когда вступил в силу закон "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".
Данный Закон установил основные принципы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Закон, который называли "первым рыночным" и "наиболее прогрессивным", радикально изменил общественные отношения в жилищной и коммунальной сфере. На его основе в последующем принимались многочисленные постановления и указы, нормативные правовые акты, концепции, программы, мероприятия по развитию ЖКХ, выделялись финансовые средства из различных источников, создавались новые управленческие структуры, велась определенная практическая работа.
|
|
|
Как оказалось, курс, о котором говорят разработчики новой Концепции, не такой уж и новый. Подобные идеи уже встречались в принятых ранее документах.
Однако за довольно продолжительный период (около 20 лет) реформирования ЖКХ на рыночных основах существенных преобразований в отрасли не произошло. Об этом свидетельствуют предельный износ основных фондов, отсталые технологии, многомиллиардные долги, банкротство большинства предприятий, возрастающая аварийность, которая рассматривается уже как угроза национальной безопасности.
Время со всей очевидностью выявляет слабость системы: многочисленные аварии в системах жизнеобеспечения населения со сроком ликвидации последствий 6-8 ч и более.
Бесспорно, наивысшим достижением в деле государственной поддержки реформы ЖКХ за последнее десятилетие является выделение финансовых средств из федерального бюджета беспрецедентно большого объема - 250 млрд. руб. на 2008-2011 гг., однако насколько доступна и достаточна эта мера для решения проблем реформирования ЖКХ? По мнению большинства экспертов, на модернизацию и реформирование ЖКХ требуется до 10-13 трлн. Руб., в то время как в Программе из всех источников предусмотрено чуть более 4 трлн. Руб. Причем подразумевается, что основным источником финансового обеспечения реформы будут граждане, т.е. осуществлять реформу снова предлагается за счет населения. Такой подход представляется принципиально неверным.
В рассматриваемой Концепции не учтены вопросы технического регулирования, сертификации, лицензирования в жилищно-коммунальной сфере, а без их решения обеспечить качество и безопасность на жилищно-коммунальных объектах невозможно. Нет в ЖКХ и достаточных юридических условий для деятельности саморегулируемых организаций (СРО). В Концепции об этом даже не упоминается, и, по нашему мнению, здесь кроется много возможностей для злоупотреблений. Требуется принять неотложные меры по упорядочению лицензирования, сертификации и деятельности СРО в жилищно-коммунальной сфере.
Уже очень много говорилось о ТСЖ, приватизации объектов ЖКХ, монетизации льгот, названных в Концепции приоритетными. Общероссийский профсоюз работников жизнеобеспечения многократно публично высказывался против приватизации систем жизнеобеспечения, которые, как и во всем мире, должны находиться преимущественно в муниципальной собственности. Приватизация в том виде, в каком она проходит сейчас, не будет способствовать социальной безопасности и стабильности в отрасли.
Принципы приватизации объектов ЖКХ в современных условиях следует пересмотреть. Международный опыт свидетельствует о возвращении ранее приватизированных систем жизнеобеспечения населения обратно в так называемую публичную собственность. Сегодня необходимо обеспечить социально ответственный подход к реформированию отрасли, сбалансированность интересов всех сторон трудовых отношений.
|
|
|
Более десяти лет обсуждаются вопросы деятельности ТСЖ, монетизация льгот. Но для практического их осуществления за весь период реформы не созданы элементарные условия: недостаточную разъяснительную работу ведут власти и СМИ, не сформирована соответствующая мотивация граждан, несовершенная нормативнщ-правовая база, не подготовлены кадры для ТСЖ и управляющих организаций. А главным препятствием является противодействие местных и региональных органов власти в выделении ТСЖ законных земельных участков для дворовых территорий.
Что касается навязывания монетизации льгот, то, кроме уже избитых причин (неточности и несвоевременности расчетов, организационно-технической сложности и пр.), следует отметить общую точку зрения ветеранов. Они считают, что для них важнее не сами деньги, а добытое в боях право на льготу, признание их заслуг обществом.
Информация о мерах поддержки малоимущих граждан очень слабо доводится до их сведения органами социального обеспечения и почти не освещается в СМИ. Граждане либо не знают о таких возможностях, либо не могут ими воспользоваться. Данная социальная поддержка усложнена сбором многочисленных документов, учетом жилой площади только по социальным нормам, расчетами совокупного семейного дохода по особым формулам и др. Получение таких субсидий зачастую оказывается недоступным для нуждающихся граждан. В условиях мирового финансового кризиса это серьезнейшее упущение власти, которое требует принятия незамедлительных мер.
Отдельного внимания заслуживает энергоэффективность жилищно-коммунального хозяйства, необходимость повышения которой несомненна. Однако в Концепции отсутствует конкретизация достижения данной цели. Это ведь не только установка приборов учета произведенных и потребляемых услуг. Нужны большая комплексная подпрограмма, включающая модернизацию теплоэнергетического оборудования и коммунальной инфраструктуры, новые технологии, обеспечение качества, надежности и эффективности предоставления жилищно-коммунальных услуг. Разговоры о приборах учета ведутся десятилетиями, но до сих пор не удается установить их хотя бы в половине жилфонда.
Главной и острейшей проблемой развития ЖКХ является финансовое обеспечение. Меры по разработке комплексных программ развития территорий, внедрение современных информационных технологий, особые условия кредитования через заранее определенные банки, предусмотренные Концепцией, представляются недостаточно проработанными, а в некоторых случаях и опасными. Велика вероятность того, что многие предприятия (большинство из которых сегодня банкроты), получив "длинные деньги", не смогут рассчитаться по долгам. Ведь очевидно, что возврат кредита будет осуществляться через тариф, т.е. за счет потребителя - прежде всего, населения. А готово ли население нести такие расходы? В стране 18 млн. граждан живут за чертой бедности, минимальный размер оплаты труда составляет 4330 руб., невысока и средняя пенсия.
Главный недостаток Концепции в отсутствии сколько-нибудь убедительных аргументов и определенных механизмов, которые гарантировали бы возвратность средств, порядок залога имущества или реализацию других мер. По нашему мнению, не следует ожидать массового инвестирования со стороны частного бизнеса (по Концепции его вложения составят 75%) - в условиях малых городов и поселений это практически невозможно. Поверхностными и упрощенными представляются подходы к формированию и реализации инвестиционных программ.
Что касается внедрения новейших информационных технологий, то очевидным недостатком Концепции является непроработанность создания федеральной интегрированной информационной системы эффективной реализации предполагаемого комплекса мер. Возникает вопрос: почему нельзя использовать ранее наработанные информационные системы в ЖКХ, на которые уже израсходованы значительные финансовые средства?
Также трудно согласиться с предлагаемыми сроками реформирования ЖКХ и целевыми индикаторами и показателями, позволяющими оценить ход реализации будущей программы. Полагаем, что слишком много времени (два года) отводится разработке программ комплексного развития территорий, созданию информационных систем, формированию законодательной, нормативной правовой базы.
Планы осуществления реформы ЖКХ (2010-2020 гг.) не проработаны и необоснованно растянуты. Еще одного десятилетия реформирования ЖКХ население может не выдержать, возможно усиление социального напряжения. Следует вдвое сократить сроки и пересмотреть приоритеты, а главным источником финансирования должны быть государство, субъекты РФ, местное самоуправление, частный бизнес и только в последнюю очередь - население. В деле модернизации и реформирования отрасли целесообразно и далее использовать принципы финансовой поддержки, осуществляемые в настоящее время через Фонд реформирования ЖКХ. Такой подход представляется наиболее оптимальным.
По нашему мнению, результатом реформы ЖКХ должно стать обеспечение всего населения страны качественными, надежными и доступными жилищно-коммунальными услугами. Приоритетными задачами должны быть:
· обеспечение граждан доступным комфортным жильем;
· модернизация жилищно-коммунального хозяйства;
· укрепление и модернизация основных фондов коммунальной инфраструктуры;
· внедрение современных технологий;
· взвешенная тарифная политика;
· ресурсо-энергосбережение;
· эффективный менеджмент;
· защита малообеспеченных граждан при предоставлении ЖКУ.
Ранее проводимая реформа была направлена в основном на реорганизацию структур управления жилищно-коммунальным комплексом, изменение форм собственности, содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, организацию управления многоквартирными домами, развитие рыночных отношений. Эти же направления реформы преимущественно сохраняются и в настоящее время. Однако приоритетом сегодняшнего дня должны быть модернизация основных фондов, внедрение ресурсо-энергосберегающих технологий.
Мы считаем, что изложенный в Концепции комплекс мер по реформированию ЖКХ следует дополнить и скорректировать. Для разработки федеральной целевой программы по реформированию ЖКХ необходимо широкое подключение структур гражданского общества.
Дальнейшее ослабление государственной поддержки отрасли, тем более в условиях мирового финансового кризиса, может привести к ограничению и ухудшению качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, невыполнению планов национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", потере устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения населения.
Жилищно-коммунальное хозяйство наряду с жилищным строительством должно рассматриваться как мощный источник внутреннего спроса, охватывающего различные секторы отечественной экономики. Жилищно-коммунальный комплекс может стать основой для организации общественных работ. Рабочие места могут быть предоставлены непосредственно в местах проживания работников без дорогостоящего перемещения рабочей силы в другие регионы. В отрасли существует огромный внутренний спрос на оборудование, машины и механизмы для коммунальной энергетики и теплоснабжения, систем водоснабжения, водоотведения и газоснабжения, а также на индивидуальные приборы учета тепла и воды и многое другое. Все это может загрузить заказами другие отрасли.
Дефицит финансовых средств - главная проблема ЖКХ. В настоящее время кредиторская и дебиторская задолженности организаций находятся в пределах 350 млрд. руб. каждая. Сформировалась они в основном из-за неисполнения государством своих обязательств как в настоящее время, так и в предыдущие годы. В этом же причина массового банкротства предприятий ЖКХ. Представляется необходимым в кратчайшие сроки произвести взаимозачеты и реструктуризацию задолженностей. В этом видится главное предназначение Федерального закона "О финансовом оздоровлении предприятий ЖКХ".
По данным Росстата, фактическая потребность в срочной замене тепловых сетей составляет 45,1 тыс. км (21% от их общей протяженности), водопроводных сетей - 176,5 тыс. км (33% от их общей протяженности), канализационных сетей - 52,5 тыс. км (30,4% от всей их протяженности). По нашим расчетам, для проведения этих работ, а также строительства и модернизации котельных, насосных станций, центральных тепловых пунктов, гидротехнических сооружений в оптимальных ценах текущего года требуется около 2 трлн. Руб.
По мнению ряда экспертов фактические обязательства государства по капитальному ремонту жилфонда и переселению граждан из аварийного жилья составляют около 3 трлн. Руб.
Таким образом, для первого и наиболее важного этапа модернизации основных фондов, который во многом определит стратегию, потребуется около 5 трлн. Руб. государственных инвестиций.
По мнению исследователей, для начала реальной модернизации и реформирования жилищно-коммунальной сферы, обеспечения надежности и устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения населения необходимо изыскать эти средства и осуществить одновременное и достаточное их вложение в отрасль. Таким образом, обновленные в течение двух-трех лет объекты ЖКХ затем можно будет передать (некоторые продать по рыночным ценам) эффективному собственнику. Ежегодные затраты составят 1,5-2 трлн. Руб.
Напомним, что данная идея была заложена еще в Законе "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Однако частично к ее реализации приблизились только в 2008 г. После принятия Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Столь запоздалая реализация этой идеи стала одной из причин "пробуксовки" и бесконечного реформирования ЖКХ.
Очевидной является необходимость принятия основополагающих для отрасли федеральных законов "О жилищной политике Российской Федерации", "О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ", "Об услугах и тарифах в жилищно-коммунальной сфере"; внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" для упрощения процедур по получению средств на капитальный ремонт домов и переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, создания условий для развития малоэтажного жилищного строительства. Требуется внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ для дополнительного и достаточного финансового обеспечения мероприятий по модернизации муниципальной коммунальной инфраструктуры и предоставления субсидий малоимущим гражданам при оплате жилищно-коммунальных услуг.
Важно обеспечить оперативное предоставление субсидий региональным бюджетам на закупку автомобилей, коммунальной техники и техники для перевозки грузов на ближайший период; утвердить нормативные правовые акты по совершенствованию тарифной политики в ЖКХ на период мирового финансового кризиса; осуществить комплекс мер по энерго-, ресурсосбережению (включая новые изоляционные материалы, пластиковые окна, внедрение индивидуальных приборов учета).
Для реальной защиты малообеспеченных слоев населения от повышения тарифов на ЖКУ путем введения системы адресных субсидий нужно снизить уровень стандарта максимально допустимой доли граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи с 22 до 10-15%, ориентируясь на структуру потребительской корзины малообеспеченных семей в каждом регионе, а также упростить процедуру их получения.
Необходимо восстановить отраслевую систему подготовки и переквалификации кадров, предусмотрев соответствующее бюджетное финансирование; обеспечить социально ответственный подход бизнеса к подготовке кадров, инвестированию в достижение этих целей, созданию дополнительных рабочих мест и обеспечению квот для молодежи и инвалидов.
В целях смягчения социальных последствий при изменении форм собственности предприятиями и их последующей реструктуризации следует предусмотреть формирование конкретных территориальных и локальных программ по обеспечению трудоустройства высвобождаемых работников, их переквалификации и обучению новым смежным профессиям. В таких программах целесообразно предусмотреть для работников, высвобождаемых в связи с несостоятельностью предприятий (банкротством), а также их ликвидацией, реорганизацией, преимущественное право трудоустройства (резервирование не менее 70% рабочих мест на вновь образуемых организациях и предприятиях). Решение об акционировании и банкротстве предприятий ЖКХ областной и муниципальной собственности должно приниматься с учетом мнения всех заинтересованных сторон, включая профсоюз, представляющий работников.
Важно осуществить действенные меры по повышению роли социального партнерства: развитию общественно-государственного и частно-государственного партнерства, а также партнерства в сфере трудовых отношений.
Преобразование жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая составляющая проводимых в стране реформ. Главная особенность реформ ЖКХ в том, что их технические, экономические, политические и социальные аспекты затрагивают интересы каждого человека. Более того, жилищно-коммунальные услуги относятся к разряду важнейших в жизнеобеспечении. Все вопросы реформирования жилищно-коммунального комплекса - обеспечение должного качества ЖК услуг, приемлемость расценок на них в соответствии с уровнем дохода населения, экономия теплоэнергоресурсов и сохранение жилищного фонда в нормальном состоянии, обновление технической базы ЖКХ - являются первоочередными, значит, необходим комплексный подход, основанный на финансовом обеспечении и развитой нормативной базе.
Важная задача - ускорение формирования рынка коммунальных услуг, создание конкурентной среды. Большое значение имеет кадровая политика, квалификация и подготовка специалистов для работы и управления в жилищно-коммунальной сфере. Привлечение малого предпринимательства в сферу жилищно-коммунального хозяйства может стать одним из путей решения этой задачи.
Необходима инвентаризация технического состояния жилого фонда и объектов инженерной инфраструктуры для выработки мер по подготовке к зиме. А также постановка перспективной задачи паспортизации коммуникаций и создания в населенных пунктах информационно-справочных систем теплосетей, для предотвращения аварийности и оптимизации работ по плановому ремонту сетей.
Необходимо создать банк данных позитивного опыта в области энергосбережения, тарифообразования, сбора платежей, схемы разработки и финансирования проектов, формы договоров на предоставление коммунальных услуг. Это позволит муниципалитетам подобрать оптимальный для каждого вариант с учетом местных условий.
|
|
|
