 |
Тема 1. Основы построения бюджетной системы Российской Федерации
|
|
|
|
Учебное пособие
1. Экономическое содержание бюджетного фонда
Бюджетные отношения, как часть финансовых отношений выполняют особое назначение – распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэкономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме – в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей. К ним относятся потребности в: оказании услуг общественного сектора экономики, и прежде всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы; расширении общественного производства; регулировании межотраслевых и территориальных пропорций развития экономики; содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства (схема 1.1). Таким образом, в системе общественных потребностей выделяются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.
Бюджетные отношения представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формируемых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач (тест 1.3).
|
|
|
В некоторых учебных изданиях[1] бюджетные отношения трактуются как отношения, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централизованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюджетных отношений.
Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, концентрируемую в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции (схемы 1.2, 1.3, тесты 1.1- 1.2). Таким образом, формирование бюджетных фондов происходит путем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации[2] части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потребностей (схема 1.4).
|
|
|
Признание объективной необходимости концентрации ресурсов в распоряжении соответствующих органов власти и местного самоуправления, в свою очередь, требует определения разумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Постоянно возрастающие общественные потребности требуют адекватного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересованности предприятий и организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования экономическим субъектам для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квалифицированных кадров и, в конечном итоге, к снижению темпов экономического роста.
Сложность определения разумных масштабов концентрации средств (установление оптимального размера бюджетного фонда) обусловлена, с одной стороны, количественной ограниченностью объекта распределения, и с другой стороны, внутренней противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Особенно остро стоит эта проблема в странах с переходной экономикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внутреннего продукта, в условиях которого формирование и разделение «бюджетного пирога» в интересах всех экономических субъектов становится практически неразрешимой задачей. Поэтому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъектами бюджетных отношений. При этом сложность выработки механизма бюджетного распределения обусловлена необходимостью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: увеличения доходной базы бюджетов для удовлетворения потребностей общества и создания условий для роста накоплений субъектов хозяйствования путем стимулирования их материальной заинтересованности в увеличении доходов.
|
|
|
Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления финансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции (тест 1.4). Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Определение размера бюджетных фондов происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно-обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходимости повышения эффективности и результативности предусмотренных бюджетных расходов.
Количество бюджетных фондов соответствует количеству органов государственной власти и органов местного самоуправления в зависимости от государственного устройства и уровней управления (федеральный, региональный, местный). В Российской Федерации как федеративном государстве формируется 1 федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет, 8 краевых, 47 областных, 1 областной автономной области, 5 окружных, 2 городских (Москвы и Санкт-Петербург). Количество местных бюджетов составляет более 25 тысяч.
|
|
|
Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов (схема 1.6):
- обособленным характером и самостоятельностью функционирования,
- целевым назначением,
- сбалансированностью,
- правовой регламентацией порядка образования и использования.
Наряду с наличием общих черт, характерных для всех финансовых фондов, бюджетный фонд обладает специфическими чертами – масштабностью, маневренностью в процессе его формирования и использования[3] и многоцелевым использованием средств (схема 1.5).
1. Масштабность бюджетного фонда (схема 1.6)
Бюджетный фонд отличает от других финансовых фондов масштабность концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. В бюджетных фондах в России в настоящее время концентрируется около 30 % всех финансовых ресурсов. Масштабы концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления зависят от:
- уровня развития экономики и государственного регулирования экономики, обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта. Чем выше уровень экономического развития, тем меньшая доля финансовых ресурсов концентрируется в бюджете. Но, с другой стороны, на масштабы концентрации влияет одновременно и политика в области государственного регулирования экономики;
- методы хозяйствования. Если преобладают рыночные методы, то меньшая доля финансовых ресурсов концентрируется в бюджете, при административно-командных методах – наоборот. В СССР, например, около 80% финансовых ресурсов перераспределялось через государственный бюджет;
-специфические условия, характерные для определенного исторического этапа развития страны. В СССР после “военного коммунизма” в 1923-26 гг. уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете достигал 90%. Тогда в концепции сущности советских финансов финансовые ресурсы отождествлялись только с бюджетными ресурсами);
|
|
|
- цели и задачи бюджетной политики, определяющие приоритетные направления распределения бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики, территорий, определенных категорий граждан. При проведении пенсионной реформы, реформы образования и здравоохранения, реформы по замене натуральных льгот денежными компенсациями, при реформировании вооруженных сил и т.п., необходимы значительные финансовые ресурсы. После проведения реформ объемы финансирования из бюджетов реформированным отраслям должны снижаться, а следовательно и уровень концентрации финансовых ресурсов в бюджете должен снизиться, но на момент проведения реформ уровень концентрации повышается;
-исторические традиции, присущие соответствующему государству. В России был силён уклад государственного начала в управлении, поэтому имеется более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в бюджетных фондах по сравнению с другими странами.
Сочетание вышеуказанных факторов определяет конкретный объем бюджетного фонда. Это происходит в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности бюджетных расчетов на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно-обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, определению эффективности и целесообразности заложенных в бюджете расходов.
2. Маневренность бюджетного фонда достигается (схема 1.7):
- соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов,
- принципа единства кассы,
- использованием бюджетных кредитов,
- возможностью внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения,
- образованием и использованием различных видов бюджетных резервов.
Принцип совокупного покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и в других случаях, определенных законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соблюдение этого принципа обеспечивает возможность свободного распределения бюджетных средств по любым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, предусмотренных законом о соответствующем бюджете.
Принцип единства кассы, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ как основной принцип исполнения бюджетов, означает, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же осуществляются все расходы, предусмотренные по бюджету. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направлять их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.
Бюджетные кредиты используются для покрытия внутригодовых кассовых разрывов между расходами и доходами бюджета в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности. Они предоставляются на срок не более шести месяцев и обязательно должны быть погашены в пределах текущего финансового года.
Предусмотренная бюджетным законодательством возможность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмотренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджетных доходов, создать правовые основания для осуществления дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе исполнения бюджета. Решение этих задач достигается путем сокращения расходов бюджета при невыполнении плана доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; использования дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов либо на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, либо на осуществление дополнительных расходов сверх утвержденных бюджетом, а также путем перемещения бюджетных средств распорядителями бюджетных средств между бюджетополучателями.
Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобильность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная в ходе бюджетного планирования часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования как запланированных, так и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер (схема 1.9). Бюджетные резервы являются частью финансовых резервов, однако, в отличие от других видов финансовых резервов бюджетные обладают большей маневренностью и универсальностью, т.к. могут использоваться в любой отрасли и сфере экономики, глобальны по масштабам, охватывая все уровни управления - федеральный, региональный и местный.
Необходимость создания бюджетных резервов связана (схема 1.9) с:
- возможными ошибками и просчетами, допущенными в ходе бюджетного планирования, особенно в части планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпы экономического роста, динамика валютного курса, уровень инфляции, уровень цен на энергоносители и др.);
- необходимостью ликвидации возникающих диспропорций в процессе исполнения бюджета,
- дополнительными непредвиденными расходами.
Бюджетные резервы используются в следующих случаях (схема 1.10):
- при невыполнении доходной части бюджета в том случае, если невозможно сбалансировать доходы и расходы посредством планового сокращения расходов;
- для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями;
- для покрытия внутригодовых кассовых разрывов.
Бюджетные резервы создаются в бюджетах всех уровней и видов. Основными их видами являются (схема 1.11):
- резервный фонд Президента Российской Федерации;
- резервный фонд Правительства Российской Федерации;
- резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
- фонды непредвиденных расходов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
-оборотная кассовая наличность;
-свободный остаток бюджетных средств на начало текущего финансового года.
Законодательному утверждению подлежат:
-размер резервных фондов (в рамках законов или решений о бюджете на очередной финансовый год);
-ограничения по направлениям использования резервных фондов.
Нормативными актами органов исполнительной власти регламентируется порядок расходования средств резервных фондов. Финансирование мероприятий из резервных фондов осуществляется на основании письменного распоряжения органа исполнительной власти.
Законодательством запрещено создание резервных фондов законодательных (представительных) органов (ст. 81 п.2, ст.153 п.2 Бюджетного кодекса РФ).
Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета.
Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при утверждении собственных бюджетов на очередной финансовый год.
Маневренность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования (схема 1.7). Так, маневренность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целями и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой наличности, а также бюджетных кредитов.
Необходимость обеспечения маневренности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достигнутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономического роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета маневренность обеспечивается соблюдением принципа единства кассы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных кредитов, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные кредиты и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его формировании, и при его использовании.
Особенности бюджета государственного внебюджетного фонда
В распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления имеются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетной системы страны.
Внебюджетные фонды – это обособленная от бюджетных средств часть финансовых ресурсов в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые имеютсамостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением (схема 1.12).
Все внебюджетные фонды, помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими их выделить от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», т.к. тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» – отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.д. К внебюджетным фондам относятся лишь те, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления (схема 1.13).
Особенности формирования внебюджетных фондов состоят в следующем (схема 1.14):
1.целевое назначение внебюджетных фондов, которое определяет состав их доходов и направления расходования средств, на которое указывает и название самого фонда;
2. за расходами внебюджетных фондов закрепляются соответствующие источники доходов, т.е. при функционировании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который характерен для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений расходования средств.
В настоящее время и в России в составе государственных финансовых ресурсов помимо бюджетов разных уровней функционируют государственные внебюджетные фонды, в которых аккумулируются финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан РФ на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд РФ), социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования РФ); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (фонды обязательного медицинского страхования). Бюджетный кодекс РФ (ст. 143) разрешил создание только государственных внебюджетных фондов социального назначения, таким образом, после вступления этого документа в действие внебюджетные фонды экономического назначения должны были быть либо ликвидированы, либо консолидированы в бюджетах соответствующего уровня. Однако на практике во многих субъектах РФ этого не произошло.
Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие объем его доходов и расходов, которые отражаются в бюджете соответствующих внебюджетных фондов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете соответствующего фонда утверждаются общий объем доходов и расходов, их состав и структура. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
К доходамгосударственных социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации могут относиться (схема 1.15):
- обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для данного фонда);
- другие доходы (бюджетные средства, доходы, полученные от размещения временно свободных средств, добровольные взносы физических и юридических лиц, прочие источники, не запрещенные законодательством).
Направлениями расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, могут быть следующие (схема 1.16):
- целевое использования средств этих фондов (финансирование расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, финансирование гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.);
- на содержание органов управления фондом,
- на инвестиционную деятельность и т.д.
Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово - кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для уяснения этого вопроса необходимо понимать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления средствами фонда (схема 1.17).
|
|
|
