 |
Государственный и муниципальный финансовый контроль на разных этапах бюджетного процесса.
|
|
|
|
Государственный и муниципальный финансовый контроль на разных этапах бюджетного процесса представляет собой совокупность действий и операций, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также специально созданными ими органами, с использованием специфических форм и методов его организации за соблюдением участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства по вопросам составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления отчетов об исполнении бюджетов (схема 6.19).
Правовое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля основывается на Конституции РФ, Конституциях (уставах) субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Бюджетным кодексом РФ определены основы государственного и муниципального финансового контроля, в частности, формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, а также финансовый контроль, осуществляемый: органами исполнительной власти, местными администрациями и др. Законами субъектов РФ, правовыми актами представительных органов муниципальных образований регулируется финансовый контроль и деятельность контрольных органов на соответствующих уровнях управления.
Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется федеральным законом от 11.01.1995 г. № 4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Практически все контрольные органы при проведении ревизий и проверок руководствуются Приказом Министерства финансов РФ от 02.02.2007 г. №39н «Об утверждении инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора».
|
|
|
Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляют обе ветви власти. В частности, на федеральном и региональном уровнях государственный контроль проводят как законодательные (представительные) органы, так и исполнительные органы государственной власти. На местном уровне муниципальный финансовый контроль проводят как представительные органы, так и исполнительно-распорядительные органы (местные администрации) муниципальных образований.
Бюджетным кодексом РФ установлено, что законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля (схемы 6.20-6.21):
предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Для осуществления эффективного финансового контроля законодательные (представительные) органы имеют право на (схема 6.22):
получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;
утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;
создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);
вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Счетная палата РФ наделена следующими полномочиями:
|
|
|
обеспечение контроля за своевременным исполнением доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходов и расходов проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета или влияющие на него, и на бюджеты федеральных внебюджетных фондов (тест 6. 29);
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению, а также усовершенствованию бюджетного процесса;
контроль за законностью и своевременностью движения средств в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и других учреждениях;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, проводят Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Формы и порядок осуществления указанного контроля устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
|
|
|
Федеральное казначейство осуществляет контроль за:
непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Она также осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
|
|
|
Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств, а также за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Они вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по реализации ими функций администрирования доходов.
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств (схема 6.23).
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ (тест 6.27). Для этого главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность в указанную палату.
|
|
|
Результаты проверки оформляются заключениями Счетной палаты РФ по каждому из них в срок до 1 июня текущего финансового года.
Правительство РФ направляет не позднее 15 июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению одновременно с указанным отчетом.
Палата готовит заключение на этот отчет и не позднее 15 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство РФ.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года (тест 6.30).
Федеральное казначейство составляет бюджетную отчетность Российской Федерации и представляет ее в Министерство финансов РФ, которое, в свою очередь, представляет указанную отчетность в Правительство РФ.
Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению федеральным законом.
Федеральным законом об исполнении федерального бюджета утверждается отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) федерального бюджета. Отдельными приложениями к этому закону утверждаются и иные, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, показатели.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета, доклад Председателя Счетной палаты РФ о ее заключении на годовой отчет об исполнении федерального бюджета (тест 6.31). По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета (тест 6.32).
Цель государственного и муниципального финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса заключается в обеспечении соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению бюджетов, исполнению бюджетов, составлению отчетов об исполнении бюджетов.
До настоящего времени деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля, в основном, была нацелена на определение правильности ведения и достоверности учета и отчетности, законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. За рамками контрольных мероприятий оставалась, как правило, проблема оценки эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, главными субъектами государственного финансового контроля на федеральном уровне становятся субъекты бюджетного планирования, так как именно они как главные распорядители бюджетных средств, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения. Важное значение при осуществлении контроля придается докладу о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования.
Концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает ежегодное представление указанных докладов в качестве основной формы отчетности и информационной базы для среднесрочного планирования. Важнейшим разделом докладов является оценка результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению. В связи с этим требуется совершенствование финансового контроля в целях определения степени достижения запланированных общественно значимых результатов и установления оценки эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти и иными получателями этих средств.
В условиях организации бюджетного процесса, ориентированного на результат, задачей органов государственного и муниципального финансового контроля является определение степени достижения получателями бюджетных средств запланированных результатов их деятельности, а также результатов выполнения федеральных, региональных, местных и ведомственных целевых программ. При этом орган государственного и муниципального финансового контроля должен использовать конкретные показатели, которые разрабатываются бюджетополучателями для измерения результатов своей деятельности, в качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств субъектами бюджетного планирования.
В связи с реформированием бюджетного процесса важнейшей потребностью становится более широкое и глубокое участие органов государственного и муниципального финансового контроля на всех его стадиях и циклах (очередной финансовый год и плановый период). Результаты экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля включаются в числе главных аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов бюджета и принятии других определяющих решений в ходе составлении и исполнении бюджетов. Обязательное включение процедур оценки эффективности в бюджетный процесс потребует проведения контроля эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии.
[1] Например, Финансы: Учебник для вузов /Под ред. проф. М.В.Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф.Б.М. Сабанти. – М.: Юрайт, 2002. – С. 151; Финансы: Учебник под ред. А.М. Ковалевой – М.: Финансы и статистика, 2001. – С.31; Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. – С. 14.
[2] Использование термина «концентрация средств» нам представляется более оправданным, чем использование термина «централизация средств» в силу аргументов, высказанных ранее против применения термина «централизованный фонд денежных средств». В противном случае под термином «централизация средств» может ошибочно пониматься процесс сосредоточения бюджетных средств в распоряжении центральных органов власти страны (применительно к РФ – в федеральном бюджете). В таком же значении понимается и централизация доходов в бюджеты вышестоящих уровней, предусмотренная ст.39 Бюджетного кодекса РФ.
[3] Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. – М.: Финансы и статистика, 1985. – С. 122.
[4] См. Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации».
[5] В Российской Федерации данный метод не используется.
[6] Это - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами; организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях; опека и попечительство; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; формирование и содержание муниципального архива.
[7] Ст. 6, 10 БК РФ.
[8] внебюджетный фонд
[9] Правовая норма об обособлении средств государственных внебюджетных фондов от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также о невозможности изъятия средств внебюджетных фондов в соответствующие бюджеты исключена новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации.
[10] Источники финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов в Бюджетном кодексе Российской Федерации вообще не рассматриваются
[11] с 2007 года органы управления Пенсионного фонда Российской Федерации проводят работу по выдаче сертификатов на получение материнского капитала, межбюджетные трансферты из федерального бюджета на реализацию закона предусмотрены с 01.01.2010.
[12] Сумма расходов определяется исходя из фактического выбора гражданина между пакетом социальных услуг, включающих данное обязательства, или ежемесячной денежной выплатой, расходы по которой отражаются в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. В условиях отсутствии данных о фактическом выборе соответствующие расходы в общей сумме отражаются в расходах бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
[13] эти услуги входят в состав социального пакета, фактические расходы можно учесть после выбора гражданином между услуг в рамках социального пакета или ежемесячной денежной выплатой
[14] Закон г. Москвы от 03.10.2007 № 37
1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года «О бюджетной политике в 2005 году».
.
[15] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 30 мая 2006 года «О бюджетной политике в 2007 году».
[16] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст.169
[17] Распоряжение Правительства РФ от 19.01.06 №38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008гг.)»
[18] Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010 гг.» от 09.03.2007г.
[19] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24.04.2007г.
[20] Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008-2010гг.» от 09.03.2007г.
[21] Конституция Российской Федерации, ст. 7
[22] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.04.07г.
[23] Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 26.04.07.
[24] Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 26.04.07.
[25] Например, Федеральный закон от 06.10.2003 № 121-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс РФ (части первая и вторая), Федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.
[26] Закон г. Москвы от 09.10.2002 № 51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», Закон Московской области от 12.10.1995 № 31/95 ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» и др.
[27] Например, Указы Президента РФ: от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; от 08.12.1992 № 1556 «О федеральном казначействе»; от 8.06.2004 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации». Постановления Правительства РФ: от 9.03.2004 № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»; от 8.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора». Постановление Правительства Московской области от 27.12.2001 № 450/49 «Об утверждении Положения о министерстве финансов Московской области» и др.
[28] См. Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. N 118 «Об утверждении положения о разработке перспективного финансового плана российской федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
[29] См. Бюджетный кодекс Российской Федерации, статья 168.1.
[30] См. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
[31] См. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статья 190.
|
|
|
