Традиции городского самоуправления в России

Глава 1. Формирование городского самоуправления г. Воронежа в 1870-1892 гг.

Традиции городского самоуправления в России

Традиции местного самоуправления в России берут свое начало с момента возникновения у восточных славян больших укрепленных поселений - городов, которые со временем превращались в центры военно-политического господства над окрестными волостями. В этих городах - государствах наряду с военной княжеской властью существовала гражданская администрация. Городские веча нанимали на службу князей с дружиной, заключали договоры - ряды с другими "старшими волостными городами", устанавливают подати и т.д.

В XII - начале XIII вв. на Руси существовало несколько типов местного (городского, волостного, областного) самоуправления, детерминированных географией и историческими традициями. Сильная городская представительная власть в лице веча и его постоянных представителей при зависимом от нее положении власти исполнительной - "южный" вариант. "Северо-восточный" вариант - сильная исполнительная княжеская власть и зависимые от князя веча. "Южный" вариант самоуправления тяготеет уже к представительному народовластию, сочетая в себе признаки конституционной княжеской монархии и парламентской республики. "Северо-восточный" занимает промежуточное положение между конституционной княжеской монархией и удельным единоначалием. "Равновесный" тип организации городской власти, предусматривающий более четкое разграничение полномочий исполнительной и законодательной власти, - это новгородский тип организации самоуправления. При всех указанных географических, исторических различиях русское местное самоуправление в XIII в. представляло собой продукт довольно высокого развития "земского сознания и гражданского чувства"[1] и не отличалось от западно-европейского городского самоуправления в вольных, независимых от сеньоров городах-государствах. Однако естественное развитие и взаимное уравновешивание этих систем было разрушено татарским игом, и далее развитие древнерусского самоуправления можно проследить только на истории Новгородско-Псковского государства, ставшего впоследствии феодальной республикой со всеми присущими этой эпохе атрибутами. С упразднением в XV в. новгородской республики в России прерывается правопреемство древнего русского самоуправления, уходящего своими корнями в общинное устройство "старших волостных городов".

Этот исторический опыт не затерялся в летописных пергаментах, а оказал воздействие на разработанную концепцию городовой реформы XIX в. Московский абсолютизм, выросший из удельного Московского княжества, не имел традиций городского самоуправления в силу своей деспотической феодальной природы, имевшей только одну государственную традицию - процедуру наследования земельной вотчины и управления ею с помощью слуг княжеского дворца.

В Московской Руси городское управление было организовано сверху, исходя, в первую очередь, из потребностей государства-военного лагеря. С XV в. в Московском государстве городом управляли городничие, или городчики впоследствии названные городовыми приказчиками, которые назначались великим князем (царем). В XVII в. города перешли в ведение администраций воевод, которым только в крупных городах помогают управлять городничие (бывшие городские приказчики). Город в эту эпоху потерял свой особый административный статус, став резиденцией воеводы и местом дислокации царских войск. Русский город "московской эпохи" был порождением самого государства, что наложило отпечаток на всю историю городского управления: претерпев известную историческую трансформацию, он превратился из города-государства в земскую местную единицу.

Ту же традицию сохранило и правительство Петра I, который, однако, выделил город из системы государственного управления и ввел выборный элемент в органы городского управления. В 1699 г. из-под власти воевод было выведено посадское население. Население городов получило право выбирать из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские избы. Во главе каждой избы стоял президент - должность, исполнявшаяся бурмистрами поочередно. Бурмистры подчинялись только Ратуше в Москве. Однако эти преобразования, копируя европейское городское самоуправление, не соответствовали реальной социально-экономической структуре российских городов, чем объясняется недолговечность этих новаций. Городская реформа 1699 г. не была последовательной: введя институт выборных бурмистров, независимых ни от центральной власти, ни от воевод, она не признала за городом права юридического лица. Эту попытку реформирования можно считать неудачной: в начале 1700-х гг. выборные элементы были упразднены как фактически неработающие.

В Российской империи становление городского самоуправления империи состоит из нескольких этапов, соответствующих принятию и реализации нормативных актов о городах.

Первая попытка создать дееспособное городское управление была предпринята в 1718 - 1724 гг. По лифляндскому образцу городское население России записывалось в гильдии и ремесленные цехи. Вместо бурмистерских изб создавались городские магистраты - коллегиальные органы, состоявшие из президента, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов. Эти должностные лица избирались не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, умных". В ведении магистров находилось все управление городами: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией. Эта система, хотя и была более жизнеспособной так же оставалась по существу нереализованной - то есть свелась к купеческому сословному самоуправлению. Реализовать эту модель городского самоуправления в полном масштабе не удалось - мешали объективные финансовые причины: Швеция тратила на одно лифляндское самоуправление более половины своего годового бюджета. Такой возможности в Российской империи не было! В 1727 г. магистраты вновь попали в подчинение губернаторов и воевод, но в 1743 г., при Елизавете Петровне были частично "восстановлены в правах", за исключением полицейских.

Далее "Жалованная грамота городам" 1785 года, устраненная Павлом I и восстановленная с некоторыми изменениями и дополнениями в 1801 г. Александром I. Учреждения, существовавшие до ее восстановления, представляли собой департаменты по городским делам, входившие в состав губернской администрации и целиком зависимые от губернатора.

Гильдейская реформа Канкрина 1824 и 1832 гг., формально не отменив положения Жалованной грамоты, сузила условия для буржуазного развития городов, ухудшив к тому же их управляемость, разрешив купцам 1 и 2 гильдии не исполнять выборные городские должности.

Городовое положение 1870 г. стало началом юридически значимого городского самоуправления. Городовое положение 1892 г., не изменив самой концепции предыдущей реформы, несколько изменило подходы и компетенцию органов городского самоуправления.