Введение Городового Положения 1870 г.

16 июня 1870 г. императором Александром II было учреждено пространное Городовое положение, состоящее из 161 статьи[11]. Несмотря на изменения некоторых статей этого закона во время реформы 1892 г., основные его положения действовали вплоть до 1917 г. По заключению большинства российских историков, "Городовое Положение 1870 г. при всех его недостатках, соответствовало общему курсу на либеральные реформы и было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством"[12]. Несомненно, этот закон позволил сделать шаг и в Воронеже.

В итоге, в изменении первоначального проекта, Городовое положение полностью отбрасывало принцип деления избирателей по сословиям. В новом законе для определения избирательного права был взят за основу имущественный принцип. Теперь полноценными городскими жителями могли быть только плательщики городских налоговых сборов. Статья 17 и 35 определили, что правом избирать гласных в думу и правом самому быть избранным наделялся "всякий городской обыватель" при условиях:

1) если он российский подданный;

2) если ему не менее 25-ти лет от рождения;

3) если он, при всех двух условиях, владеет в городских пределах … на правах собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов… уплачивает в пользу городу установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или прикащичьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений…и 4) если на нем не числятся недоимок по городским сборам"[13].

Несмотря на значительное расширение круга потенциальных избирателей, за его чертой по-прежнему остались многочисленные низшие слои городского населения (прислуга, наемные рабочие и другие), а также квартиронаниматели.

Определяя порядок выборов, российские законодатели взяли за образец немецкое (прусское) буржуазное законодательство, где степень участия лица в общественном управлении зависела от его материального состояния - определялась суммой вносимых им налогов. Так ограничивалось влияние многочисленной, но наиболее неимущей группы избирателей и одновременно предполагалось, что лица с достатком - лучше образованные, более компетентные. Согласно статье 24, список избирателей составлялся в порядке убывания уплачиваемых ими городских сборов и затем делился на три разряда (курии) так, чтобы в каждом разряде оказались лица, уплачивающие треть общей суммы сборов. Каждый разряд в своем собрании избирал в думу одинаковое количество гласных и, таким образом, зажиточная прослойка городского общества заведомо получая явное преимущество в думе. Куриальная система подвергалась критике со стороны политиков, а впоследствии и историков. В частности, историк И. И. Дитятин критиковал куриальную систему за то, что "благодаря ей в одну группу соединяются лица, не имеющие между собой ничего общего, кроме… как взнос повинностей в более или менее одинаковом размере"[14].

По 48-й статье Городового Положения, каждый состав гласных думы избирался сроком на 4 года. Та же статья устанавливала для Воронежа и других губернских городов подобно рангу фиксированное число гласных думы - 72.

Необходимо особо обратить внимание на то, что, согласно статье 82, городской голова избирался не городским обществом, как прежде, а гласными думы. И эта статья в совокупности с куриальной системой во многом определила отношение низших слоев к городским выборам, их дальнейшую пассивность, в том числе и в Воронеже. Но эту статью не следует воспринимать как недостаток закона, т.к. в реалиях того времени российское общество безусловно не было готово к самой широкой системе представительства, и представители "низов" сами не могли представить себя в роли компетентных гласных, а значит, и поддержка ими того или много городского головы была поверхностной. Итак, 82 статью следует воспринимать как объективную, необходимую реальность.

Но наиболее главным же достоинством Годового Положения 1870 г., благотворно сказавшимся в Воронеже, являлось наделение городского самоуправления гораздо большей, чем ранее, независимостью от губернской администрации и прежде всего финансово-хозяйственной самостоятельности. Согласно статьям 1 и 2 городское общественное управление, как и прежде ограничивалось "попечением и распоряжениями по городскому хозяйству и благоустройству. Но следует отметить, что права и возможности города существенно расширялись. Во-первых, в губернских городах, в том числе и в Воронеже, при думе учреждался избираемый ею исполнительный орган - городская управа. При этом городской голова возглавлял и думу, и управу, совмещая распорядительную и исполнительную власть. На членов управы, возглавлялось "непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления" (статья 72) [15]. В компетенцию управы входило утверждение проектов постройки и перестройки частных зданий, выдача разрешений частным лицам на устройство заводов, бань и других предприятий (статьи 114, 115). Во-вторых, дума имела право издавать обязательные постановления для жителей города и устанавливать для них различные сборы (налоги), необходимые для наполнения городского бюджета.

В-третьих, уже в начальной части закона, в статье 5, указывалось, что "городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно"[16]. Городская управа составляла финансовые сметы, которые затем утверждались думой, губернатору она предоставлялись только для "сведения", согласно статье 147[17].

"Новая" дума была официально открыта в Воронеже 29 апреля 1871 г., и в этом заседании, которое продолжилось 30 апреля, последовал очень продуктивный шаг в организации "нового" воронежского самоуправления - создание городской управы. Согласно положению 1870 г., число членов управы определялось городской думой, но не должно было составлять менее трех человек, включая городского голову (статья 70). Члены управы, как и гласные думы, избирались на 4-летний срок, но через каждые 2 года половина членов управы выбывало по очереди и замещалась вновь избираемыми (разрешалось переизбирать прежних). Впервые половина членов выбывала по жребию через 2 года после введения в действие Городового положения (статья 94). Таким образом, выборы двух членов управы постоянно не совпадали с выборами очередного состава думы, и этим достаточно удачно обеспечивалась преемственность дел в управе. Члены городской управы могли быть выбраны не из числа гласных, но право голоса в заседании думы имели только в том случае, если являлись выборными гласными.

Первоначально воронежская дума определила: иметь в городской управе, помимо городского головы, 5 членов, и выбрала их только из своей среды: "незаменимого" купца И. И. Селиванова - опытного делопроизводителя старой думы, купца А. С. Кретова, купца Ф. А. Кронстрема, купца П. Н. Болычева и мещанина С. В. Матасова. Но А. С. Кретов тут же отказался от должности по домашним обстоятельствам, и вместо него выбранным в управу стал считаться купец Э. Ф. Гаусман[18].

Таким образом, пять членов из шести, считая городского голову, - принадлежали к купеческому сословию. Воронежская городская управа открыла свою деятельность 1 мая 1871 года.

Городовое Положение 1870 г. в Воронеже, да и по всей России, стало необходимым актом со стороны государства. Реформа упорядочила законодательную систему, устранив устаревшие юридические акты. Благодаря новой избирательной системе произошло значительное расширение круга потенциальных избирателей, к которым были причислены все плательщики налогов, имевшие в городе недвижимую собственность. Но, как и прежде, за чертой избирательного права остались широкие малообеспеченные слои населения.

Часть воронежского общества проявила большой интерес к выборам по новому положению. Но реальный круг лиц, участвовавших в выборах, был небольшим. Куриальная избирательная система обеспечила отсеивание той части малоимущих избирателей, которые в силу своих интересов могли бы повлиять на ход выборов.

Избирательная система в целом - как имущественный принцип деления населения, так и конкретный способ деления избирателей и избираемых по разрядам (куриям), так и непродуманность деталей выборного процесса - привела к тому, что декларированная "всесословность" в реальности обернулась главенством торгово-промышленного слоя общества в воронежском самоуправлении.

Результаты реформы, проявившиеся в Воронеже, показали, что она не могла привести к быстрым сдвигам в представительстве населения в самоуправлении из-за объективной неготовности общества к таким сдвигам - как на уровне избирателей, так и на уровне разработчиков закона. В первые годы деятельности городской управы, а так же и думы, при отсутствии должного количества высокообразованных лиц важнейшее значение имели купеческие практичность и опыт ведения хозяйства, что сыграло положительную роль в первом составе управы.