Деятельность городской управы после реформы 1870 г.

Финансовая самостоятельность, которую получило самоуправление по Городовому Положению 1870 г., очень скоро положительно повлияло на улучшение городского хозяйства.

Помимо самого закона 1870 г., объективной предпосылкой новой формы хозяйствования был всплеск частной инициативы в пореформенной России. В это время оживился рынок, что положительно сказалось на улучшении города продовольствием. Расширились возможности для привлечения предпринимателей к выполнению различных хозяйственных работ.

Но следует заметить, что к началу 1870-х гг. городское хозяйство в целом оставалось запущенным. Об этом свидетельствует столичный журнал "Всемирная иллюстрация": "Действительно, освещение необходимо Воронежу так же, как и очищение от грязи. Город расположен на гористой местности и не представляет безопасных путей для пешехода в темные ночи, какие здесь бывают нередко; мостовые и спуски с гор - в самом безобразном виде; исправление после пятилетнего "ничего неделанья" крайне затруднительно и не может совершенствоваться скоро; все, что когда-то устроил ради удобства жителей деятельный, хотя и грозный, губернатор Синельников, разрушено, испорчено, потеряло цену …"[21].

В 1871-1875 гг. городским головой был избран С. Л. Кряжов. Это время ознаменовалось рядом успехов для города. Была проведена полная реконструкция уличного освещения. С 1872 г. прежний способ освещения - спирто-скипидарный - был заменен принципиально новым - керосиновым. Фонари на керосине более экономичные. Удалось быстро увеличить их количество, осветив не только основные, но и многие периферийные улицы.

С открытием работы нового самоуправления как один из самых важных вопросов был поставлен вопрос об улучшении городских мостовых. Решен он конечно же был не сразу. Городская управа провела тщательный анализ процесса мощения и убедилась, что в 1871-1872 гг. мощение старым порядком не приносит хороших результатов. Частично улицы мостились под заведованием городской управы, но работы велись в целом хаотично и бесхозяйственно. В 1873 г. после обстоятельного доклада городская управа, наконец, добилась решения думы о том, чтобы передать все мостовые работы в руки городской управы и с 1874 г. взимать с домовладельцев единый налог на мощение - 0,25 с каждого оценочной стоимости недвижимости. В 1874 г. на мощение улиц впервые была затрачена значительная сумма - 45,9 тыс. руб. Следует отметить, что Воронеж стал одним из первых городов России, которые приняли мощение на счет общих городских средств[22].

Этот период в Воронеже ознаменовался и появлением новых учебных заведений, часть которых содержалась на средства городского самоуправления. Это были городские приходские училища, которые давали начальное образование. К 1870 г. город содержал 1-е и 2-е мужские приходские училища с отдельными женскими сменами и 3-е мужское приходское училище. Но наибольшее значение имело создание Александровского городского женского двухклассового бесплатного училища - первого учебного заведения города, куда могли быть приняты все желающие. Открылось училище 26 февраля на Петропавловской улице, в небольшом двухэтажном здании, которое принадлежало городскому самоуправлению. Для материального обеспечения училища было создано городское попечительство, главными фигурами которого стали супруга городского головы Г. И. Кряжова и гласный думы П. К. Капканщиков - будущий городской голова.

Следует отметить, что в самоуправлении в отмеченный период можно выделить и ряд отрицательных моментов. Кряжовский принцип бережливости оборачивался тем, что денег на многие социальные и хозяйственные нужды выделялось очень мало. Здесь важно учитывать из чего складывался городской бюджет Воронежа. Доходная часть бюджета должна была формироваться в основном за счет внутренних ресурсов города. В первую очередь это налоговые платежи в пользу города, из которых следует выделить два основных типа сборов: с домовладельцев и предпринимателей. Вторые важнейшие поступления - от городских имуществ и предприятий. В отчетах управы городские имущества чаще всего разделялись на загородные земли, принадлежавшие городу и сдававшиеся в аренду (пашни, пастбища, леса и т.д.); на порожние места внутри города, которые сдавались под временную торговлю (в основном на площадях), под стоянки извозчиков, под купальни; на здания, принадлежавшие самоуправлению и приносившие доход (торговые лавки и галереи на площадях, а также дома, помещения которых сдавались в аренду).

Но если рассматривать финансовое положение города с точки зрения расходов самоуправления, то следует отметить, что картина была удручающей. За счет обязательных расходов требовалось содержать не только местное самоуправление (штаты, помещения), но и учреждения, не подчинявшиеся самоуправлению (полиция, вверенная ей пожарная служба, "тюремный замок"), и даже делать отчисления на содержание центральных управлений МВД. Из административных зданий, принадлежавших городу, в начале 1870-х гг. самым обширным было трехэтажное здание на Большой Московской улице, где как раз размещались городская дума и городская управа (современный адрес - улица Плехановская,

3). Если учитывать все налоги на недвижимость, принадлежавшие городскому общественному управлению, то все обязательные расходы превышали половину бюджета. Однако это были не все финансовые сложности. Большим бременем для города было также обязательное содержание расквартированных здесь войск. В 1871 г. расквартирование было полностью передано из губернского подчинения в городское. Городская управа получила в свое ведение только одну казарму, которая по фамилии бывших частных владельцев здания называлась "Казармой Арнольди" (ныне пр. Революции, 5).

Еще одна проблема для Воронежа, которая сохранилась после введения Городового Положения 1870 г.: на управление городом длительное время сказывались невысокая культура, малообразованность многих гласных и членов управы. Не хватало знаний не только по отдельным отраслям хозяйства, но и умения планировать работу в целом, приводить её в систему. Так неоднократно обсуждался вопрос об устройстве в Воронеже новых способов уличного освещения, в том числе нефтяным газом, петролейным спиртом, но окончательного решения так и не было принято. Коммерческий опыт членов управы позволил сделать вывод лишь о том, что собственными силами организовать освещение явно дешевле. В пользу керосинового освещения склонились только после того, как в 1871 г. член управы Ф. А. Кронстрем сам пронаблюдал за пробными фонарями. Ему же было поручено устройство и заведование всей осветительной сетью. Но тут же проявились иные трудности - привычное разгильдяйство старых фонарщиков. Тогда Ф. А. Кронстрем стал решительно отказываться от услуг и создал новый штат. С 1873 г. (и вплоть до 1918 г.) освещение города керосином осуществлялось частными предпринимателями по контрактам с городской управой, а курировать сеть освещения стал не никто иной, как член управы и историк Г. М. Веселовский. Это был первый представитель интеллигенции в городской управе. Любопытным является факт, что именно Г. М. Веселовский внес в сферу уличного освещения свою методику: потребовал от управы план города, чтобы обходя вечерние улицы, помещать на план горящие и негорящие фонари, а также правильно распределять, проектировать новые фонарные столбы[23]. Если в 1871-1872 гг. главной целью управы было устранение многочисленных жалоб воронежцев на плохое освещение, то с 1873 г. усилия тратились уже и на планомерное расширение сети. Но отрицательным оказался опыт расширенного мощения улиц. Сами члены управы сетовали на то, что улицы перед мощением не планируются и не выравниваются должным образом. Только когда городским головой стал А. Н. Аносов (1875-1879, 1879-1883), развернулось генеральное перемощение улиц. При этом было обращено внимание на улучшение качества мощения. С 1876 г. городская управа вела на тротуарах посадку деревьев. Домовладельцам тоже позволили посадку деревьев около их усадеб с разрешения городской управы.

При А. Н. Аносове была создана санитарная комиссия, а в феврале был одобрен план: разделить город на санитарные участки, а участки - на кварталы и в каждом назначить особого попечителя, для очистки города организовать при управе специальные артели, усилить надзор за выбросами нечистот, пресекать выбросы в неустановленных местах, увеличив штат полиции. Городской управе была ассигнована необходимая сумма[24].

Были сделаны и многие другие городские улучшения. В 1878 г. при управе заработала типография, где печатались для нужд городского общественного управления бланки, доклады, отчеты, ведомости - эти документы часто стали откладываться в архивных фондах в печатном виде. Кроме того, следует отметить, что типография стала вторым коммерческим предприятием города после водопровода, приступила к приему частных заказов, начала приносить прибыль, хотя и небольшую в масштабе всего городского бюджета. Открыв собственную типографию, местное самоуправление далеко опередило в этом вопросе большинство городов России. Важно отметить, что даже к 1914 г. городские типографии работали, помимо Воронежа, только в 9 городах, включая столичные. Остальные самоуправления прибегали к услугам частных типографий[25].

В этот период были осуществлены займы на благоустройство города: на постройку реального училища 95 тыс., на покупку и расширение домов под казармы - 63, 8 тыс. и т.д. Рост долгов из года в год увеличивался. В результате практика долгов и щедрых трат неуклонно расшатывала финансовое положение города.

При преемнике Аносове, зажиточном купце П. К. Капканщикове в 1883-1887 гг. возвратился к экономной политике городского хозяйствования, поддерживая торговые слои. Чтобы улучшить финансовое положение города, он и его соратники нашли некоторые рычаги увеличения доходности в хорошо знакомой им торговой сфере. Например, была увеличена арендная плата с торговцев, занимавших помещения и места "общественных галереях". Частично денежные поступления упорядочились за счет реорганизации площадной торговли, возросли и общие доходы от городских имуществ. Также следует отметить увеличение доходности загородных участков земли. Но к тому же П. К. Капканщиков прибегал и к крупным займам. В результате город попал в безнадежную денежную кабалу.

При преемнике П. К. Капканщикова Д. Г. Самофалове, городу удалось рассрочить ссуду на целых 52 года. Значительный успех управы при руководстве театралом Капканщиковым - покупка с публичных торгов в собственность города (1884) и перестройка в течение одного строительного сезона (1886) здания зимнего театра, который прежде принадлежал Г. М. Веселовскому. И этот успех был достигнут с помощью займа. При этом резко изменилось отношение к благоустройству города, ассигнования при Капканщикове снизились в 2-3 раза, сократились расходы на многие социальные нужды, особенно на санитарные, медицинские и благотворительные.

Особенно консервативным выглядело самоуправление при городском голове Д.Г. Самофалове. К расходованию средств из городского бюджета он и его единомышленники проявили чрезвычайно экономный подход. Несмотря на то что антисанитария в городе нарастала от года к году, при Д. Г. Самофалове прекратилась работа санитарного совета, а расходы на благоустройство остались низкими. Следует отметить, что против тех взглядов, которыми руководствовался Д. Г. Самофалов, выступил гласный А. Н. Безруков, который указывал на бездействие санитарного совета и железнодорожной комиссии, одновременно отмечая и более серьезные недостатки - нарушение Городового положения, допущенные в процессе руководства думой и управой Д. Г. Самофаловым, в частности неисполнение управой некоторых постановлений думы. Даже состоялось голосование о доверии и недоверии управе, которое завершилось в пользу Самофалова. Впоследствии другой, состав думы провел в 1894 г. ревизию отчета управы за 1890 г. и вскрыл, что управе Самофалова (впервые в истории самоуправления) приходно-расходные книги и делопроизводство велись крайне неисправно. В ряде случаев оказались не проставленными денежные суммы, даты, подписи членов управы. Но наиболее серьезные просчеты были допущены в заведовании типографией и городским лесом[26].

Однако главным достижением управы Д. Г. Самофалова можно считать ту цель, к которой она, собственно, и стремилась - не допустить углубления финансового кризиса в городе. К тому же на долю самоуправления выпала разработка вопроса о строительстве в Воронеже конно-железной дороги (конки). В 1887 г. городская управа оформила с А. Н. Горчаковым договор. Был оформлен 40-летний срок концессии, но город получил право выкупа конки после 25 лет ее эксплуатации. Но в целом и к началу 1890-х гг. город продолжал находиться в трудном экономическом положении, вызванном не только сделанными займами, но и объективными расходами и налогами.

Начало деятельности городского головы И. В. Титова (1891-1893 и вновь избранному с 1893 г.) совпало с развернувшимся в губернии голодом и вспыхнувшей эпидемией. Тем не менее он сумел несколько изменить ситуацию и добиться положительных тенденций как в работе управы, так и в экономическом и социальном развитии города. Какими бы разными не были взгляды деятелей прежнего нового составов, при Титове деликатно они пришли к компромиссному решению. Предыдущий консерватор Самофалов и его сторонники были приняты в союзники, а не противники. В результате деятельность Титова впервые утраивала сторонников обеих "партий".

Титов предпринял борьбу за чистоту улиц и дворов вместе с санитарным советом, к тому стал наводить порядок на городских базарах, разработал правила продажи молока и других продуктов. Более того, санитарные врачи стали проверять качество продуктов питания и привлекать к суду торговцев-нарушителей. И. В. Титов с первых же лет начал менять отношения управы и думы к благоустройству города в целом. В 1892 г. начала преображаться самая неблагоустроенная, утопавшая в грязи часть Лесной улицы. Именно в этом году было принято решение о переименовании Лесной улицы в Кольцовскую - в связи с приближавшимся 50-летием со дня смерти поэта-земляка А. В. Кольцова. И. В. Титов также известен как активный создатель и член благотворительных заведений губернского масштаба, но благотворительность за счет городского бюджета была минимальной - и большое количество долгов не давали возможность осуществить желаемого.

В целом по рассматриваемому периоду (1870-1890-е гг.) центральной проблемой являлась проблема сбалансированности городского бюджета. Достаточно интересна такая особенность Воронежского городского общественного управления, как противостояние в нем двух "партий" в связи с бюджетными расходами на социальные нужды. Если анализировать положительные и отрицательные результаты социально-экономической деятельности каждой из двух "партий", можно отметить, что прогрессивные социальные мероприятия требовали крупных денежных затрат и вели к кризисным финансовым явлениям, а противоположная консервативная позиция приводила к стабилизации бюджета, но к тому значительно тормозили развитие социальной сферы. Таким образом, и оба пути были тупиковыми. Но тем не менее именно в это время в Воронеже складывались общественные взгляды на городское самоуправление, которые существовало вплоть до 1917 г. городом управлял немногочисленная, но достаточно активная группа местного общества, находившееся в трудных условиях.

Период работы управы по Городовому Положению 1870 г. стал периодом полного становления самоуправления в общественной системе, а прекращение противодействия между двумя "партиями" означало, что самоуправление поднялось на качественно новую ступень развития.