Политическая роль бюрократии

Несмотря на структурные различия внутри бюрократии, есть такие общие свойства, которые выделяют её роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и серьезной политической силе.

М. Вебер считал, что власть функционирует как управление, то есть непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия бюрократов оказывают определяющее влияние на действия официальной - "видимой" - власти, к которой и обращена легитимность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. "Бюрократическое управление есть управление, исключающее гласность". Это управление "через создание и сохранение тайны о своих знаниях" [6, 24]. Чем больше преимущества бюрократии в информированности и её реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов и консервация неоптимальных вариантов развития. Как писал А. Токвиль". с увеличением потребности в сильной власти ей следует предоставлять все больше простора и независимости. А чем более могущественна и независима власть, тем опаснее злоупотребления ею. Таким образом, зло заложено вовсе не в организации государственной власти, а в устройстве самого государства, обусловливающем функционирование этой власти" [18, 32].

Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие политических решений.

.   Бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер принимаемых политических решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решении.

2. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит от одобрения политиков. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько целенаправленная критика меньшинства, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией [8, 60].

В развитых демократиях стремятся ограничить политическую роль бюрократии, прежде всего с помощью контроля за рекрутированием государственных служащих. Отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. В США Главное управление кадров осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением "принципа заслуг" при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает квалификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению их труда и так далее. Оно устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждении по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть согласовано с ним. Главное управление кадров действует под общим руководством Президента и подотчетно Конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно Президентом и Сенатом.

Кроме того, широко используются правовые средства, включающие возможность обжаловать действия государственных чиновников в обычных судах. Во Франции, в Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера, призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов (впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав. Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может расследовать любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют, прежде всего, моральную силу, они чаше всего влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

В ряде стран регулярной проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимается ведомство Генерального аудитора-контролера, которое обычно не зависит от правительства и подотчетно парламенту [5, 47].

Так, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть смещён только Конгрессом и только за определенные виды нарушений. В Англии он может быть отстранен лишь по требованию обеих палат парламента или по достижению 65 лет.

Контроль облегчается также наличием законов о свободном доступе к административным документам. Во Франции любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Этот закон также, обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел.

Несмотря на различные формы и способы контроля над действием чиновников проблема политической роли бюрократии остается актуальной для всех стран. Для стабильных демократических систем с развитыми политическими институтами данная проблема состоит в выяснении характера и форм влияния политики на администратора. Это влияние в значительной степени определяется концепцией государственной администрации, принятой и реализованной в данной стране.

Существуют две основные концепции политической роли бюрократии. Одна из них господствует в США, Германии и некоторых других странах. Её основные принципы заключаются в следующем.

Первый принцип - идея государственной администрации подразумевает, что она является подчиненной службой в структуре государства, которая реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства. Политические лидеры обычно не являются экспертами или специалистами в той или иной сфере государственной политики или государственного управления. Но если они имеют мандат, полученный на выборах, и выражают волю населения, то они обладают правом определять государственную политику.

Задача государственной администрации состоит в том, чтобы проводить в жизнь эту политику и осуществлять необходимую экспертизу. Например, американские специалисты в области государственной администрации изучают бюрократов как неполитически действующих лиц? занятых только вопросами государственного устройства и общества и выполнением программ. Сторонники плюрализма отстаивают конституционную модель бюрократии, которая рекрутируется по заслугам, но обучена и дисциплинирована в традициях конституционного правления при соблюдении "публичного интереса" и "интересов государства". На практике это оказывается довольно сложным делом, поскольку сотрудники, которые являются экспертами и работают внутри государственной службы, имеют и свои собственные идеи и интересы в отношении проводимой политики. Они будут стремиться оказывать влияние на правительственных лидеров с тем, чтобы последние мыслили и действовали так же, как сотрудники государственной администрации. Кроме того, государственная служба испытывает влияние политических партий или политических движений, которые стоят за избранными официальными лицами. И, наконец, государственная администрация находится под постоянными давлением групп интересов, представляющих организованные группы представителей промышленности, банков или аграрного сектора.

Второй принцип - принцип предела, принцип ограничения полномочий государственной администрации. Государственная администрация должна действовать лишь в рамках того, что разрешено законом. Государственная администрация не может действовать за пределами тех ограничений, которые установлены парламентом. Это также очень сложно реализовать на практике, поскольку часто для выполнения требований закона необходимо нарушить нормы, ограничивающие деятельность государственной администрации.

Третий принцип - государственная служба сама по себе не есть профессия. Те, кто работает в государственной администрации, являются специалистами в различных сферах деятельности. Это могут быть юристы, экономисты, инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области [18, 112-114].

Таким образом, данная теория государственной администрации строятся на основе дихотомии, предполагающей жизнеспособную систему правления, в рамках которой беспартийные карьерные служащие посвящают себя осуществлению политики, разработанной их политическими хозяевами. В соответствии с этой концепцией, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для предотвращения подчинения её правящей партии или воздействия на нее групп давления. О социальной представительности и независимости такого чиновничества свидетельствует тот факт, что в основе его комплектования лежит принцип равенства возможностей. Такой подход держит в поле зрения административное управление и его качество, игнорируя его властный потенциал. От назначенных должностных лиц ожидается проведение в жизнь законов, осуществление государственной политики, то есть исполнение административных функций, но отнюдь не выполнение существенной политической роли.

Другая концепция государственной администрации основывается на идее бюрократии как лидера общества и гораздо больше связана с традициями России. Её базовый постулат заключается в том, что на практике во всех современных государствах чиновники имеют свои собственные интересы и обладают способностью влиять на ход событий, следовательно, они обладают политической властью.

Отсюда вытекает важный для понимания системы государственного управления вывод: хотя основные трудности любого политического режима коренятся в его конституционной системе, а именно во взаимоотношениях исполнительной власти, выборной законодательной власти, партий и избирательной системы, всё же глубинным и в конечном итоге решающим фактором является мощь бюрократии и её способность к управлению. В рамках этих взглядов государственная служба может стать профессией, которая предполагает определённый социальный статус и определённые привилегии государственных служащих. Согласно этой концепции государственная администрация сама может разрабатывать и проводить политику, направлять развитие общества. Такая концепция государственной администрации реализуется в ряде стран: во Фракции, Японии [8, 204].