 |
Примеры бюрократических систем в современном обществе
|
|
|
|
Западная бюрократия
На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.
Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. "Формальная" ("классическая") школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться "школа человеческих отношений", которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ [16, 58].
Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону "реалистической" трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.
Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии была осознана в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, самые значительные в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы. Однако с позиции сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.
|
|
|
Служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако это было интересно лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась [2, 122; 16, 62].
Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации. Появились концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур. Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации [16, 63].
Сходные изменения произошли в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских стран. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.
Исходя из анализа "историко-географического" развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией (о которой будет сказано ниже на примере китайской модели) и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.
|
|
|
Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.
Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.
В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отмечу парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран) [8, 115].
Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на её базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений, согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, "рутинный" характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой - с "канцелярией". Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования. Её место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия - это лишь часть политической системы и политического режима [13, 29].
|
|
|
Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль. Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает "единство" администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков.
Китайская бюрократия
Любое государство не может обойтись без аппарата государственного управления, то есть без чиновников, которых принято называть бюрократами. Они представляют особый слой людей, которые призваны обеспечить функционирование государственных и других социальных институтов. Тем более это применимо к Китаю - государству с населением в более чем 1 млрд 300 млн человек, имеющему большую территорию в 36 административных единиц, каждая из которых отличается от другой своей историей, культурой, традициями и так далее.
|
|
|
Современная китайская бюрократия прошла через различные периоды своего формирования и развития. Если брать Китайскую Народную Республику, то в первый период её существования (50-е - первая половина 60-х гг.) костяк чиновников составляли бывшие командиры и военнослужащие народно-освободительной армии и некоторое число кадровых работников из северо-восточных провинций страны. У них за плечами был большой опыт революционной борьбы, что естественно, но почти не было опыта практики хозяйственной, экономической работы. Он, как правило, подменялся политическим подходом, политической целесообразностью, политической интуицией [11, 114].
В 50-е гг. существовали отношения сотрудничества и дружбы между Китаем и Советским Союзом, в различных отраслях народного хозяйства работало большое количество советских специалистов, которые передавали свой опыт и профессиональные знания китайским коллегам. Тогда во многих министерствах, ведомствах, вузах, на предприятиях советские специалисты занимали должности советников. Действительно, в те годы китайская экономика, точно так же как и советская, базировалась на плановых началах, рыночные отношения отсутствовали, вместе с тем инициатива проведения в 1957-1959 гг. "большого скачка" и организации "народных коммун" принадлежала самому китайскому руководству [12, 123]. Вместе с тем в годы советско-китайского сотрудничества страна получила тысячи квалифицированных специалистов, подготовленных как в самом Китае, так и в Советском Союзе и странах Восточной Европы, которые вплоть до середины 90-х гг. занимали руководящие должности в китайском партийном и государственном аппарате. Другими словами, первое поколение современной китайской бюрократии было подготовлено с советской помощью. Конечно, не следует забывать и то, что многие китайские чиновники, не получив специального образования, тем не менее оказались прекрасными администраторами. Здесь, прежде всего, следует назвать трех человек - Чжоу Эньлая, Чэнь Юня и Дэн Сяопина [11, 116-118].
Первый в течение почти трех десятилетий руководил правительством. Обладая серьезными организаторскими способностями, большим политическим опытом и природной интуицией, Чжоу Эньлай сумел в течение многих лет достойно руководить всей хозяйственной жизнью Китая, не допустив развала страны во времена хаоса "культурной революции". Он зарекомендовал себя как умелый администратор внутри страны, а также проявил себя на международной арене как искусный дипломат. Именно ему и Неру принадлежит концепция "пяти принципов мирного сосуществования".
|
|
|
Чэнь Юнь известен в Китае как политик и администратор, сумевший, во-первых, самортизировать отрицательные последствия "культурной революции" и, во-вторых, организовать поступательное развитие китайской экономики после ее окончания. Именно ему принадлежат многие предложения по эффективному функционированию государственного управления в период перехода к рыночной экономике.
И, наконец, Дэн Сяопин. Он вошел в историю Китая как автор концепции "социализма с китайской спецификой". Он, безусловно, обладал выдающимися организаторскими способностями, умением в нужный, иногда в критический момент, находить верные политические решения. После Сунь Ятсена это был самый выдающийся деятель Китая XX столетия. Именно по его инициативе в 1978 г. по всему Китаю была развернута массовая идеологическая кампания "Практика - единственный критерий истины". В ходе нее были отброшены устаревшие, догматические представления о социализме, точнее о том общественно-экономическом строе [4, 85].
Распад Советского Союза поставил перед китайским руководством вопросы, связанные с дальнейшим движением по пути политики реформ и открытости, избранной Китаем в 1978 г. В начале 90-х годов усиливаются консервативные тенденции в китайской партийно-государственной элите, многие из её представителей начинают выступать за приостановку реформ, поскольку они якобы угрожают социалистическому выбору страны. В январе-феврале 1992 г. Дэн Сяопин совершает свою знаменитую поездку по южным районам страны, как более продвинутым в экономических реформах. Во время посещения этих районов он выступает с целым рядом важных заявлений, смысл которых сводится к следующему - политика реформ и открытости должна продолжаться, не следует поддаваться давлению "левых взглядов", рынок не противоречит социализму, поражение социалистической модели в России и странах Восточной Европы - временное явление.
Процесс обновления кадровых работников различного уровня, то есть чиновников, бюрократов в китайской терминологии, происходит планомерно, ротация совершается в соответствии с существующими внутренними правилами, при этом её необходимым требованием является обеспечение преемственности без нанесения ущерба нормальному функционированию конкретной партийной, государственной или административной единицы. В настоящее время Китаем, как принято говорить, управляет четвертое поколение руководителей во главе с Ху Цзиньтао. Первое поколение возглавлял Мао Цзэдун, второе - Дэн Сяопин, третье - Цзян Цзэминь [4, 89].
Современная китайская бюрократия состоит из представителей третьего и четвертого поколений. Это люди в возрасте от тридцати до семидесяти лет, многие из них "приобрели" отрицательный опыт "культурной революции", все они имеют высшее образование, значительное число имеют степени магистров и докторов наук, в том числе по менеджменту и экономике. Большое количество китайских управленческих кадров побывало за границей, преимущественно в США и европейских странах на стажировках или в ознакомительных поездках. Однако зарубежный опыт рассматривается лишь как подспорье, его считают необходимым инструментом для принятия грамотных управленческих решений.
Китайский чиновничий корпус представляет собой равномерное сочетание, соединение представителей младшего, среднего и старшего поколений. Возраст высших руководителей страны - в пределах 60-65 лет, руководителей министерств, провинций - в пределах 45-55 лет, а городов, уездов, управлений - в пределах 35-55 лет. Постоянно идет процесс обновления кадров чиновников, однако искусственного омоложения государственного аппарата, как это имело место недавно в России, в Китае нет, сплав опыта и молодости обеспечивает нормальное функционирование государственной машины. Обновление кадрового состава партийно-государственного аппарата осуществляется в Китае не стихийно, а постепенно, каждый кадровый работник поднимается по служебной лестнице через определенные промежутки времени, он не может как "ракета" молниеносно пройти путь от низового работника до должности в высшем звене [11, 132].
Структура современной китайской бюрократии имеет свою специфику, обусловленную политическим строем страны и его административным устройством. Руководящей силой общества является Коммунистическая партия, поэтому во всех провинциях и городах центрального подчинения (а таких в Китае четыре), в государственных учреждениях, на предприятиях государственных и во многих частных вузах, т.е. повсюду существуют партийные организации. Во главе партии стоит Политбюро Центрального Комитета, а ее высшим органом является постоянный Комитет Политбюро, состоящий в настоящее время из 9 человек.
Кроме Коммунистической партии Китая в стране существует ещё восемь так называемых демократических партий, которые представлены в парламенте и Народном Политическом Консультативном Совете, их роль в политической жизни страны в последние годы постоянно растет, их всё больше привлекают для обсуждения важнейших общегосударственных задач. Однако они не могут сравниться по своей роли с КПК, в каждой из этих партий не более 100 тысяч человек, в то время как в КПК около 70 млн. [11, 140].
Очень важным, для понимания характера функционирования политической власти в Китае, является вопрос разграничения полномочий между партийными и государственными органами и одновременно их взаимодействия. Он решается в различных организациях и учреждениях неодинаково, причем очень многое в каждом конкретном случае зависит от взаимоотношений и личностных качеств руководителей партийных и государственных органов.
Эффективность государственного управления в Китае обеспечивается двумя факторами: во-первых, серьезной аналитической работой при подготовке политических решений и, во-вторых, существующей в общегосударственном масштабе системой подготовки кадров или кадровых работников, как их называют [4, 100].
Особого упоминания заслуживает Министерство стратегического анализа, существующее под скромным названием Центр изучения развития при Госсовете, в отделах которого работает несколько десятков специалистов-профессоров по различным отраслям народного хозяйства. Центр имеет четыре научно-исследовательских института, издает несколько журналов, он имеет широкие зарубежные связи, регулярно проводит международные конференции по актуальным проблемам мирового и китайского развития.
Отдельно стоит упомянуть процесс китаизации марксизма, начавшийся в Китае еще в 1930-е годы. У его истоков стоял Мао Цзэдун, который в противоположность ортодоксальному марксизму выдвинул концепции "окружения города деревней" и "новой демократии". Дальнейший этап "китаизации марксизма" связан с "политикой реформ и открытости", когда произошел отказ от представлений ортодоксального марксизма о социалистической экономике, рыночных отношениях, частной собственности. В настоящее время идет третий этап китаизации марксизма, содержание которого автор статьи предсказывал еще в 1994 г., - соединение марксизма с конфуцианством, своего рода конфуцианизация марксизма. Речь идет не только о постоянном обращении китайского руководства, членов партийно-государственного аппарата к конфуцианским постулатам, авторитету самого Конфуция и его последователей. Два года тому назад руководители и теоретики КПК выступили с идеей построения "социалистического гармоничного общества", базовые принципы уходят своими истоками, по их собственному утверждению, в древние времена, связанные с учением Конфуция. Настойчиво проводится мысль о том, что китайскому социуму всегда были присущи идеи гармонии, взаимопомощи и сотрудничества людей и что марксизм как бы "реанимирует" эти идеи применительно к новым историческим и социальным условиям [15, 210].
Серьезным элементом функционирования чиновничьего аппарата в Китае является существование широкой сети институтов, школ, курсов по подготовке кадров. В начале 50-х годов по всей стране были созданы партийные школы различного уровня - начиная с Пекина и кончая районами городов и волостями в провинциях. Следует подчеркнуть, что систематическую переподготовку проходят не только представители низшего и среднего звена, в партийных школах обучаются и лица, принадлежащие к высшему слою китайского руководства, например, ректоры крупнейших ВУЗов, руководящие работники министерств и ведомств, высшие офицеры НОА.
Благодаря существующей в Китае системе партийно-государственных школ, описанной выше, в нём имеет место постоянный рост экономики, она вошла в число стран - мировых лидеров, многие предсказывают, что через несколько десятилетий Китай станет самой могущественной державой мира. Очевидно, что все его успехи во многом связаны с современной китайской бюрократией. Её высокий профессиональный, общеобразовательный и культурный уровень, мобильность, умение быстро реагировать на изменяющиеся условия внутри и вне Китая позволяют обеспечивать постоянную политическую стабильность в стране при неуклонном движении по пути сложных реформ [4, 114].
Конечно, не следует рисовать современную китайскую бюрократию только радужными красками. Главный ее бич - коррупция. Коррумпированность чиновников различного ранга стала притчей во языцах во всем китайском обществе. Нельзя сказать, что борьба с коррупцией не ведется, многих чиновников арестовывают, приговаривают к длительным срокам тюремного заключения и даже расстреливают.
Кроме коррупции другой социальной проблемой сегодняшнего Китая является семейственность. В настоящее время многие отпрыски высшего и среднего звена партийно-государственного аппарата получают образование в США, ушли те времена, когда учиться за границу ехали юноши и девушки из простых китайских семей. Родственные земляческие связи нередко играют немалую роль при занятии должностей в партийно-государственном аппарате. Естественно, что эти моменты отрицательно сказываются на эффективности его работы. Подобное положение характерно для многих стран, где существует авторитарный режим и однопартийная система. Эти особенности политического строя Китая создают препятствия для развития в управлении демократических начал, ибо конкуренция существуют только в рамках одной партии, и в случае наличия в какой-либо местности замкнутой руководящей группы невозможно справедливое обеспечение прав граждан. Ибо другие, так называемые, демократические партии играют роль некоего декорума, они представлены на высшем уровне - в центре и провинциях, при их малочисленности их практически нет на местах - в уездах и волостях. Многие случаи беззаконий и злоупотреблений местной власти просто неизвестны центральному руководству, которое поэтому узнает о них только в случае возникновения стихийных волнений масс, недовольных произволом местных чиновников.
В настоящее время существование авторитарного режима не исключает широкого и серьезного обсуждения любой проблемы. Но оно прекращается после того, как первое лицо решение принимает окончательно. Серьёзным недостатком современной китайской бюрократической машины является невозможность оспаривать решение, принятое первым лицом. Его мнение, представленное наверх, выдается за точку зрения всего представляемого им коллектива.
Другая серьёзная проблема, которая существует в настоящее время в Китае, - увеличение в политической жизни роли так называемых "новых китайцев", то есть людей, разбогатевших в период реформ, многие из них либо связаны с партийно-государственными чиновниками, либо в прошлом сами являлись таковыми. На рубеже столетий в одном из "левых" журналов были приведены ужасающие цифры об обогащении работников партийно-государственного аппарата. Естественно, что представители этого социального слоя хотят быть членами коммунистической партии и через своё членство в ней оказывать влияние на ее политику, по крайней мере, на данном этапе на местах [11, 152-155].
Конечно, нынешняя внутренняя и международная обстановка прежде всего глобализация требует отказа от многих положений марксизма, которые устарели и уже не работают. Однако у рядовых китайцев неизбежно возникает вопрос: какова конечная цель осуществляемой в настоящее время модернизации - справедливость для всех членов общества или только для некоторой его части. На этот вопрос постоянно приходится отвечать современной китайской бюрократии, прежде всего, ее представителям на местах. Адекватный ответ заключается в их умении решать возникающие проблемы в соответствии с потребностями и запросами масс. Только в этом случае возможно дальнейшее движение китайского общества по пути модернизации.
|
|
|
