 |
Генезис российской бюрократии
|
|
|
|
Возросшая сложность экономических, социальных и идеологических процессов в условиях глобализации и затяжного системного российского кризиса с особой остротой ставит вопрос о состоянии существующих административных структур. Сложившаяся в этой сфере неблагополучная ситуация грозит выйти из-под контроля и привести к тяжелейшим последствиям. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть, каков характер и сущность той социальной группы, которая предназначена для квалифицированного выполнения функции управления в обществе, и без которого оно не может существовать, то есть о группе государственных служащих, называемых бюрократией. Обращение к этому вопросу вызвано не столько академическим интересом, сколько остротой и нерешенностью многих проблем российской бюрократии [17, 87].
Российская бюрократия, помимо общих, "родовых" свойств, присущих любой бюрократии вообще, обладает еще и своими особенными и во многом уникальными чертами, обусловленными историческими и политическими особенностями российской реальности. Понять основные черты и сущность современной бюрократии можно только исследуя её генезис. Поэтому в данной главе предполагается кратко рассмотреть особенности российской бюрократии через призму ключевых, социально и политически значимых исторических событий (эпоха Батыя, Петра I, СССР, эпоха глобализации).
Российское государство возникло не просто в крайне трудных природных условиях, но и почти при немыслимых геополитических обстоятельствах: в течение почти трех веков русские князья изымали из страны значительную часть необходимого продукта и передавали его Орде. На протяжении трех веков страна не могла себя воспроизводить - пустели города, на месте заброшенных полей воцарялись дремучие леса, исчезали целые культурно-исторические районы. И вдруг из этой почти безнадежной ситуации нарождается новое качество - еще не империя в полном смысле слова, но уже государство, нацеленное на то, чтобы стать империей. Как такое могло произойти? Парадоксальным образом имперское государство вырастает именно из экзистенциальных обстоятельств, навязанных Руси ордынским игом. Дело в том, что у Орды не было другого выхода, кроме как выделить одну из княжеских династий - ею стала московская "группировка" - и передать в ее руки функции надсмотрщика и сборщика дани. В обмен на выполнение этих функций Орда наделила выдвинутого ею князя своим политическим авторитетом и военной силой. Это была уникальная по своей значимости услуга. Веками ни одна их княжеских группировок не могла получить решающей победы в междуусобной борьбе за главенство на Руси ввиду примерного равенства сил. И вдруг все решается - одна из династий получает решающий перевес благодаря заключению вынужденного союза с Ордой, и геополитическая ситуация на Руси коренным образом меняется.
|
|
|
Сознание русского управляющего слоя монгольского периода формировалось в очень жёстких условиях, отнюдь не способствующих закреплению инстинкта бережного отношения к подмандатному народонаселению. Надо было любой ценой "отбиться", не потерять голову и сохранить свой ярлык. Именно трёхсотлетнее ордынское иго сформировало антропологический облик российской власти и её элитного сословия.
В XIV-XV вв. страна начала освобождаться от вассальной зависимости. Этот процесс успешно завершился в 1480 г., однако государственная власть в ней вместе с ее управленческим слоем так и осталась самодовлеющим и неподконтрольным народу институтом, который со времен ига привык рассматривать население как свою внутреннюю колонию. Как и прежде, из населения выкачивался ресурс, (т.е. отбирался не только прибавочный продукт, но и часть необходимого), только теперь ресурс, прежде изымавшийся Ордой, шел на имперское строительство и содержание управленческой элиты. Фактически имперская "власть" и руководящая элита в России с довольно раннего времени начали воспринимать себя как отдельный народ, ведущий свое происхождение от поставленной татарами вассальной администрации. Сначала этот "народ" был просто прислугой при Орде. Потом Орда канула в небытие, а "народ-прислуга" занял место завоевателей, став "народом-начальником" [17, 90-93].
|
|
|
Российская управленческая система, таким образом, изначально сложилась как система "внутреннего ига". Роль хана и его ставки была унаследована "царем" (позже - императором и его двором - канцелярией), а функции нукеров, нойонов и вассальных князей начали выполняться удельной знатью, затем дворянами, а еще позже - партийно-советской номенклатурой, которая, впрочем, была не чем иным, как очередным изданием дворянства. Формы конкретно-исторического воплощения этой системы несколько раз менялись, но сама ее организационная матрица неизменно воспроизводилась и переходила от одной фазы исторического развития к другой.
Хочется отметить, что российское имперское государство есть до некоторой степени "аномальное" геополитическое образование, которое возникло при особых исторических обстоятельствах за счет внешнего импульса. Империя была поставлена на Руси "сверху" по "законам чрезвычайного времени" и состоялась она без естественного вызревания соответствующих её миссии имперских управляющих элит. Они согласны были "тянуть государево тягло" только из-под палки, поскольку это дело трудное и подразумевающее постоянные ограничения. Со времен Ивана Калиты наша элита стремится выбраться из оков "тягла" и дезертировать в царство вседозволенности. И Смута 1598-1613 гг., главным содержанием которой была "боярская революция", и развернутая операция по дестабилизации монархии, увенчавшаяся революцией 1917 г. и "перестройка", переросшая в "демократическую революцию", неолиберальную реформу и расчленение СССР - все это были этапы "бунта элит" в их многовековом противостоянии имперской самодержавной власти. Существенную лепту в формирование именно таких черт бюрократической элиты внес петровский период истории [7, 26].
|
|
|
Именно при Петре была создана великолепная и недосягаемая для страны "операционная база" для обслуживания будущей дворянской диктатуры. Его "Табель о рангах" создала бюрократию - слой людей, связанных только интересами чинопроизводства. Он создал свою управительную машину по западным образцам и с обязательным участием иностранцев, от которой, по словам Ключевского, России пришлось похуже, чем от Батыя. Во времена Петра - исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах делают из якобы "совершенных" учреждений Петра нечто в высокой степени регрессивное, стоящее и по идее, и по вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений. Пётр I, задумавший сразу перенести на русскую землю рационалистическую административную модель западного типа - геометрически строгий порядок, ошеломил всю народную Россию. С линейной строгостью расчерченная столица, линейная чиновничья иерархия о четырнадцати разрядах, ведомственное деление общественной жизни, нарушающее естественно сложившиеся местные горизонтальные связи, - все это соответствовало тому, что М. Вебер впоследствии назовет бюрократической целенаправленностью, но чему явно не хватало витальной подпитки, идущей от самой народной жизни [17, 105-107].
В советский период произошло логическое завершение этой бюрократической конструкции. Сформировавшаяся "номенклатура" как новая, "закрытая" группа советского общества - результат полной оторванности "верхов" от "низов", его элементарных интересов. Эта же тенденция, но многократно отягощенная современными российскими проблемами, просматривается и сегодня.
Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. В российскую действительность был искусственно, иногда насильственно введен целый ряд элементов, которые не соответствовали ни российской, ни иностранной действительности. Глобализация привнесла те черты в процесс формирования бюрократии, которые обусловлены изменившемся подходом сильных государств в их стремлении к мировому господству. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время используют в основном невоенные средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов во имя собственного социального благополучия. Прежнее военно-политическое противоборство стало постепенно трансформироваться в иные сферы борьбы, прежде всего в общественно-психологическую. Победа здесь позволяет достигнуть тех же целей, что и победа в открытой вооруженной борьбе. А средством достижения целей становится формирование в странах-жертвах мафиозно-бюрократической элиты. На процессы формировании компрадорской бюрократии накладывают свой отпечаток и новые информационные технологии, и тесно связанные с ними вопросы подготовки управленческих кадров нового мирового порядка [14, 21].
|
|
|
Уже сегодня влияние глобализационных процессов достаточно сильно сказывается на бюрократии, поэтому необходимо обратить особое внимание на качества современной бюрократии. Когда российские государственные институты, в силу осуществления либерального тезиса о "минимальном государстве" и по мере развития системного кризиса, уходят из-под контроля общества, то такое общество объективно начинает платить настоящую коррупционную дань корпоративным группам, действующим от имени государства. В России эта ситуация настолько обострилась, что здесь уже более десяти лет существует фактическое двоевластие. С одной стороны, официальный режим, с другой стороны - "коррупционная властная система".
Коррумпированная бюрократия, паразитирующая на продаже сырьевых ресурсов страны, на самом деле существует как механизм перераспределения. Проблема состоит в том, что страной фактически правит класс бюрократов, который озабочен лишь своими интересами и стремится захватить все ресурсы общества, обретя фантастическую свободу промысла. Исследователи отмечают, что коррупция в России уже давно стала не только своеобразной нормой, но и составной частью практик в политике, экономике и общественной жизни. Создание коррупционных сетей, то есть неформальных и нелегальных взаимосвязей между чиновниками как по вертикали управления в одном ведомстве, так и по горизонтали между разными ведомствами серьезным образом препятствует решению стратегически важных государственных проблем, а в общественном сознании порождает ощущение социальной несправедливости.
|
|
|
Совершенно очевидно, что начатые в России радикальными либералами верхушечные реформы были отторгнуты значительной частью населения страны. Эти реформы раскололи общество на две неравные части, преследующие несовместимые цели. Составной частью "верхнего" слоя общества является государственный аппарат, который возрос в невиданных масштабах. Так, "в нынешней демократической России с населением почти вдвое меньше, чем в СССР, и с 25% оставшейся госсобственности в экономике чиновничий аппарат всех уровней вырос вдвое по сравнению с числом чиновников во всем тоталитарном СССР. При Сталине госаппарат насчитывал 532 тысячи человек, при Горбачеве - 632 тысячи: при Ельцине и Путине - миллион с четвертью". Никогда прежде бюрократический аппарат не поглощал ресурсы общества столь масштабно, как сейчас [14, 12].
Профессор Е.Д. Богатырёв отметил, что одна из ключевых проблем современной России - сохранение "индустриальной" административной системы, не соответствующей требованиям эпохи информационного общества. Г.Н. Долгова указала на два основания - политическое и экономическое. Первое состоит в том, что политические институты, режим власти, традиции общества абсолютно не препятствуют разрастанию бюрократических структур на всех уровнях, а нередко даже способствуют этому процессу. Демократические институты слабы для эффективного противодействия бюрократии, тем более что при существующей централизации управления государством реальных рычагов для такого противодействия у большинства институтов просто нет. Экономическое основание заключается в том, что в современной России чиновником быть выгоднее, чем кем-либо еще. Персональная ответственность как мера оценки и тем более наказания в системе отечественного государственного управления на протяжении уже многих лет практически не используется. Такая бюрократия не сотрудничает с демократией, а напротив, подавляет демократические институты, принципы и ценности [10, 114].
Следующий аспект формирования бюрократии в эпоху глобализации необходимо рассмотреть в соотнесении с общественно-политическими моделями развития. Бюрократия, сложившаяся в эпоху классического капитализма и преследующая свои корпоративные интересы, заинтересована в консервации властных позиций узкой группы людей, находящихся на вершине административной иерархии. Поэтому для бюрократии неприемлемо появление постиндустриального общества, которое начало складываться на Западе и о создании которого стали говорить в России, ибо оно объективно требовало превращения формальной демократии в реальную "демократию участия".
Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в передаче функций, которые ранее выполнялись бюрократическим аппаратом, самим гражданам или негосударственным организациям, в стремлении развивать самоуправление, то есть предпринимаются попытки возрождения определенных принципов, которые успешно применялись в истории России.
Отдельно хотелось бы рассмотреть проблему лоббизма, которая в России, по сути, является частью коррупции. В нашей стране демократическая политическая система формировалась в эпоху криминальной приватизации, в условиях духовного кризиса, социальной и экономической деградации общества, отсутствия в стране элементов гражданского общества. В такой ситуации возникший российский лоббизм как неформальный политический институт имел криминально-коррупционный оттенок. За модным словом "лоббизм" в высших институтах власти страны шла ожесточенная борьба главным образом внутри политических институтов, за доступ к ресурсам, дележу бывшей государственной собственности страны. Именно тогда формирующаяся российская модель неформального института лоббизма становилась фактором коррумпирализации политического процесса. Именно тогда сложились некоторые характерные черты функционирования политической системы современной России, которые определили характер российской модели лоббизма.
Можно сказать, что российский лоббизм был порождением новой, коррумпированной по своей природе, политической системы и он же сам стал важнейшим фактором системной коррупции политического процесса страны. Конкретно это проявлялось в:
· нарушении принципа разделения властей. В стране до настоящего времени на всех уровнях власти и общества отсутствует уважение к закону;
· выборочном принципе подхода к борьбе с коррупцией. Видимость борьбы с коррупцией государство формирует за счет его борьбы по преимуществу только с низовой коррупцией, с людьми, которые по вине государства живут за чертой бедности;
· дефиците нравственности власти и общества и отсутствии у политического класса исторической ответственности перед страной;
· отсутствии в стране действительно независимого института суда.
Эти и другие факторы при отсутствии в стране федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных и региональных органах государственной власти создавали и продолжают создавать питательную базу для поддержки российской коррупции ресурсами групп давления состоятельных граждан нашей страны [3, 13-14].
Заключение
В своей курсовой работе я выяснил, что бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую социальную группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических ценностей в работах Вебера свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует, исходя из своих собственных групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.
В условиях легального господства сохраняется тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии. С точки зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому аппарату под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики. Глава бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью в вопросах управления и не имеет независимых источников информации, оказывается беспомощным перед лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем отсутствие у чиновников качеств политического лидера приводит к тому, что бюрократический аппарат оказывается не в состоянии решать чисто политические проблемы.
Российская социология также может многое почерпнуть в арсенале веберовской политической теории. Разработанные Вебером понятия могут успешно использоваться для анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы.
Да и в целом теория рациональной бюрократии продолжает применяться во всём мире, хотя и не в чисто веберовском виде.
Отвечая же на главный вопрос: "Бюрократия - это хорошо или плохо?" можно сказать, что всё хорошо в меру и без полутонов не бывает ничего.
|
|
|
